我对新修订的《环境保护法》实效之思考

目前，社会各界对创新力度如此之大的新《环境保护法》，均寄予厚望。但是，一部法律的成功修订并不意味着会得到有效实施，因为在其实施过程中必然会受到来自各个方面的阻力。而且按照逻辑，越严格的法律实施起来难度越大，阻力也越大。因此，为保障新《环境保护法》的有效实施，就必须在明确难在何处的基础之上，有针对性地培育良好的实施环境。环境法实施难，既有其自身不足，亦有诸多外部阻力。从社会评价来看，公众在对新《环境保护法》叫好的同时，也心存诸多疑惑。很多公众提出，中国的环境法律法规数量如此之多，但为什么环境污染状况却越来越严重？产生该问题的主要原因不在于法律的制定而在于法律的实施。总的来说，新《环境保护法》之所以“实施难”，主要体现在两个方面。

自身不足

一是效力等级仍然不够。众所周知，基本法具有较高的效力等级，而在我国，一部法律成为基本法的必要条件之一即为该法必须是由全国人大通过，而此次《环境保护法》修订案却仍然是由全国人大常委会审议通过，因此，新《环境保

护法》仍然不是我国的环境基本法。新《环境保护法》虽然希望通过“面面俱到”的方式确保其在环境保护领域中的权威性，譬如规定生态红线制度、加强自然生态区域保护、加强生态修复、保护生态安全、开展生态补偿、重视农业生态保

护等制度，但这些制度的确立，实际上只能起到一个指导补充的作用，其根本原因在于，《环境保护法》的法律效力等级并不高于《农业法》、《林业法》、《草原法》、《水法》等专项法律。因此，其权威性亦不可能超越这些专项法律。实事求是地说，修订后的《环境保护法》，仍然只是环境保护综合法、环境保护基础法、环境保护基干法。此外，由于缺乏对生态保护领域的综合协调作用，因此，新修订的《环境保护法》在生态保护方面将还会遇到与以前一样的问题，即权威性不够，以致在新《环境保护法》的实施过程中，农业、林业、海洋、国土资源等部

门，会以适用已有专项法为由而冠冕堂皇地拒绝适用《环境保护法》的相关规定。若是这个问题不能得到妥善解决，新《环境保护法》中关于生态保护的规定将会被架空，形同虚设。

二是管理体制依旧不畅。此次《环境保护法》修订，在管理体制改革方面仍然没有作为。虽然2014年年初国家成立了生态文明体制改革小组，并开展生态文明体制改革工作，但是，修改后的《环境保护法》仍然规定，环境保护部门对

环境保护工作实施统一监督管理，其他负有环境保护监督管理职责的部门对资源保护、污染防治等环境保护工作实施监督管理。但何为“统一监督管理”和“监督管理”？这在现实中并没有一个确切的答案或标准。而且在具体的实际工作之

中，各部门均相继强化了本部门的资源保护和污染防治工作，因而不可避免地对环保部门的统一指导和监督持抵触甚至否定态度。造成该问题的原因除了上文提到的法律效力等级不高以外，还在于各环境保护法律法规在立法过程中缺乏统一

的指导原则、方法、措施及手段。

三是生态管理依然弱化。此次修订《环境保护法》，虽然在保护和改善环境一章中加强了生态保护的相关规定，譬如划定生态红线、保护自然生态区域、保护生态安全、加强生态修复、开展生态补偿、重视农业生态保护等，然而，上

述规定与污染防治的规定相比仍略显粗糙，过于原则且缺乏具体措施，以致可操作性不强。而在这些领域中，已有《自然保护区条例》、《农业法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》等专项法律。因此，在实际的管理之中，相关部门会优先甚至只适用这些专项法律，而难以适用《环境保护法》的有关规定。在此意义上，可以说，新的《环境保护法》仍然只是环境保护部门适用的部门法。而且，《环境保护法》重污染轻生态的弊端没有得到改善，其“瘸腿现象”仍将持续下去。

四是环境权认可尚存障碍。面对区域雾霾、流域水污染和全国性的土地污染日益严峻的现状，此次《环境保护法》修订仍然没有明确宣告和承认公民的环境权。缺乏对环境权的宣告和确认，将不可避免地影响公民环境权的保障和公民

参与权的全面实现。值得注意的是，在此次《环境保护法》的修改中为保障公众参与环境保护监督管理的权利，而增设了第五章“信息公开和公众参与”，并在第五十三条第一款明确指出：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。但是，此项规定和环境权保障的全面性要求相比仍显狭窄，且不利于公众全面参与和监督环境保护工作。

五是处罚权未能完全下放。此次修订中，部分严厉的处罚权并未完全下放，以对严重违法企业的关闭权为例，尽管新《环境保护法》第六十条规定了“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准、超过重点污染物排放指标排放

污染物的，县级以上人民政府环保部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施”。但是，要关闭这些企业，仍必须报请有批准权的人民政府批准，而且没有进一步规定若发生地方人民政府庇护企业而不采纳环境保护部门建议的情形时如何处理的具体措施。此外，本次《环境保护法》修订，诸多规定过于原则，仍需进一步细化以增强其可操作性，譬如公众参与的程序、环境公益诉讼提起的具体条件等。

外部阻力

一是机构设置不科学。环保部门机构设置存在问题，新《环境保护法》的实施难以“下基层”。总体来看，环保部门在中央和省级力量较为强大，且专业化色彩比较突出，高级研究人才较多，但是市、县一级环保部门的力量却较为单

薄。从目前的执法力量分配情况来看，环保部门的执法力量呈现倒金字塔结构，中央和省级力量雄厚，而到市、县、乡这一层级，其力量则越来越薄弱，甚至有的县级环保局能够保障日常执法的工作人员只有一至两人，有的乡镇则根本没有

任何执法力量。而在基层，区县、乡镇及街道一级的环境执法力量是对广大企业进行环境执法和环境指导的主力军，但是由于区县、乡镇、街道环境执法力量的缺乏，使得《环境保护法》的实施易出现虚化、缺位和不到位的现象。此外，随

着我国环保立法的专业性越来越强，对于环保部门专业化的要求也随之提高，特别是对于基层环境执法的工作人员来讲，专业性更显得尤为重要。但是，在实际工作之中很多区县的环境执法工作根本没有任何专业的环保人员参与。因此，正是由于县乡基层的环保部门专业化的缺陷，才使得《环境保护法》的实施会大打折扣。

二是环保执法易干预。在现实工作中，环保部门往往不能也不敢严格执法，之所以如此，主要原因在于地方政府和地方党委时常进行干预。因此，此次新《环境保护法》的通过及有效实施，将对地方环保部门执法工作提出严峻挑战，环保部门受“夹板气”的现象也必将越来越明显，如果不严格执法，公众将对环境污染问题不满意，而如果严格执法，则很多地方政府和地方党委将不满意。究其原因在于，严格执法将会影响当地就业和财政收入的增长，进而影响官员的业绩考核和政治前途。虽然环保部门在执法之中具有一定的独立性，但是其人事任命仍然处在地方党委和政府的掌控之下。因此，面对此种情况，环保部门很可能还是会迫于地方党委和政府的压力而不敢严格执法。

三是引咎辞职难实现。此次《环境保护法》的修改在第六十八条中规定了一些造成严重后果的地方人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门及其他相关部门的主要责任人引咎辞职的情形，主要包括：不符合行政许可条件准予行政许可的；对环境违法行为进行包庇的；依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；应当依法公开环境信息而未公开的等等。然而，现在的问题是，若责任人不引咎辞职该如何应对？责任人所在的单位保护责任人不让其引咎辞职又该如何处理？而且，由于新《环境保护法》中的环境公益诉讼制度未将此方面纳入诉讼范围，以致当发生此种情况时，公众、社会组织及被侵权人无反制措施。所以，引咎辞职制度的设立及实施的不顺畅，是

可以预见的。

四是强制措施有难度。虽然此次《环境保护法》修订授予了环保部门及其他相关部门查封、扣押权，但可以预见的是该项权力的行使将会遇到越来越大的阻力。2008年修订的《水污染防治法》规定了环保部门对违法排放水污染物设备的强制拆除权，但是从目前媒体披露的情况来看，执法成功的案例相当少。也就是说，法律予以授权，但该权力却没有得到很好的适用，其原因就在于环保部门缺乏真正的强制权。因此，环保部门尤其是基层环保部门强制权的有效实施则需要地方政府给与支持，否则强制查封、扣押权在现实执法中只会变成一张好看的“饼”。

五是公众参与难保障。此次修订规定了公益诉讼制度，但是此制度却易遭地方干预，公众参与将遭遇现实困境。从此次《环境保护法》修订的内容来看，虽然规定了环境公益诉讼制度，但是在具体的条文中，社会组织提起环境公益诉讼所针对的是污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，那么，社会组织能否针对政府造成环境污染、生态破坏、损害社会公共利益的环境行政违法行为提起环境公益诉讼呢？关于此问题，目前有不同的理解。对于环境行政部门和地方政府消极怠职，不履行环境保护职责的行为之所以屡禁不止，很大的原因在于地方党委和法院予以庇护。此外，从目前的法律规定来看，若发生地方党委干预人民法院使其对环境公益诉讼不予受理的情形，社会组织和公众并没有进一步的

对抗措施。在现实中，许多关于环境侵权的私益诉讼，因受到地方党委的干预，人民法院应当受理却没有受理的现象屡见不鲜。这也就意味着，在环境公益诉讼的案件受理中不排除也存在类似现象。不解决这个问题，虽然公益诉讼制度很健

全，但是只会变成一纸空文而难以得到实现。因此，如何监督地方党委的不当参与成为亟需予以解决的问题。笔者认为，下一步应当发挥各方面的参与和监督机制，使违法得到及时发现、执法得到有效监督、制度得到顺畅运行。

纵观新《环境保护法》全文，国家立法授予环境执法很多“硬招”，并规定了严厉的法律责任，但倘若不能严格执行以实现立法目的，将会引起社会公众对中央和地方执政信用的怀疑。通过分析发现，地方党委的干预是地方政府消极对

待环境保护问题的主因，但在现有的立法框架与实际工作中，却难以将地方党委纳入法律规范。为应对这一问题，就要在中国特色社会主义制度之下加强立法创新，将地方党委纳入法制的框架之下予以规范，让地方党委变成一个责任党委。

唯有如此，《环境保护法》的实施才有可能得到有效保证。此外，还须调动社会公众参与环境保护监督管理工作的积极性，引入公众参与机制，通过让社会公众的参与和监督来制衡地方政府、地方党委及企业，从而实现使地方政府依法履

责，地方党委规范执政，企业守法经营的目标。为此，必须在国家治理体系的指导之下，开展生态文明体制改革，强化环境保护部门的统一监管职责，协调各部门之间的环境保护职责，发挥公民参与和监督的作用，促使各方既成为权利主体

也成为责任主体。毋庸置疑，若上述问题不能得到有效解决，新《环境保护法》的实施将举步维艰。