我国《刑事诉讼法》第一百七十二条、第一百七十三条规定，人民检察院对提起公诉的案件，根据不同情况应当依法作出提起公诉或作出不起诉决定，但是，司法实践中存在着第三种结案方式：公安机关撤回案件，包括检察机关建议后公安机关撤回和公安机关主动撤回。实际上，公安机关撤回案件并不意味着案件已经结束，公安机关必须对案件进行近一步处理。

在法律无明文规定的情况下，适用量却远远超出不起诉决定。笔者对响水县检察院近三年来审查起诉阶段公安撤回案件的基本情况、具体原因进行分析，并提出解决对策，以期待执法司法行为的规范。

一、审查起诉阶段公安撤案的基本情况

（一）审查起诉阶段公安撤回案件的数据

2010年-2012年三个年度，某院公诉部门共受理公安移送审查起诉的刑事案件972 件，审查起诉阶段公安撤案137件，占移送案件总数的14.1% ，而同期作出相对不起诉处理的刑事案件仅为 件，占总数的 。具体情况如下表：

撤回案件与不起诉案件比较 [1]

从上表可以看出，在审查起诉阶段公安撤回数量逐年递增。与不起诉案件比较，公安撤回数量明显高于不起诉的数量,占受理案件总数比例逐年增高。

（二）审查起诉阶段公安撤回案件的类型

近三年来该院审查起诉阶段公安撤案案件中涉及24个罪名，其中涉嫌开设赌场案件32件，占公安撤回案件的比例为23.4%；涉嫌寻衅滋事案25件，占撤回案件的比例为18.2%；涉嫌诈骗罪的14件，占撤回案件的比例为10.2%，其中信用卡诈骗案件9件，占诈骗案件的比例为64.3%；涉嫌对非国家工作人员行贿案件10件，占撤回案件总数的比例为7.3%，故意伤害案件和组织领导传销活动案件各7件，占撤回案件的比例5.1%；其他共计33件，占公安撤回案件的比例为24.1%。

(三) 审查起诉阶段公安撤回案件的理由

1.证据不足，事实不清。这类案件有67件，占公安撤回案件的比例为48.9%。如曹某信用卡诈骗案件中，经过两退三延长证据仍不能查清的。

2.情节显著轻微，不构成犯罪。这类案件有56件，占公安撤回案件的比例为40.1%。如吴某开设赌场案中，吴某系从犯，犯罪情节显著轻微不构成犯罪。

3.未成年人犯罪，按规定可不按犯罪处理的。这类案件有12件，占公安案件的比例为8.8%。如李某等人寻衅滋事案件中，李某等人系未成年人犯罪，犯罪嫌疑人已全部赔偿受害人医疗等费用，且系初犯，本着教育、感化、挽救原则，建议公安机关撤回案件。

二、审查起诉阶段公安撤回案件的原因

公安机关在执法办案中确实存在部分案件因为证据不充足导致证据证明力薄弱，案件起诉质量不高，或者是在审查起诉阶段事实、证据发生重大变化，或者是相关的法律、司法解释发生变更导致检察机关暂时或者永远也无法起诉案件的情况，但是审查阶段公安撤回案件数居高不下，还有其他的原因需要分析。

1.公安机关“借”审查起诉时间继续侦查。司法实践中，存在大量的公安机关在法定期限内无法侦查终结的案件。而这部分案件基本都是事实不清、证据不足。但是因为被害人上访，领导关注、或者案件社会影响大等因素，公安机关又不能及时销案，所以对不符合起诉条件的案件先移送检察机关起诉，然后再主动撤案或者在检察机关的建议下被动撤案，从而为自己“借”1至2个月，甚至更长的继续侦查时间。

2.公检两家内部考核以及分工合作的要求。目前公安机关的考核细则中，向检察机关提起公诉的人数是考核的硬性指标。而在现有的体制中，政府机关的内部考核是与职务升迁，福利待遇挂钩的。这就导致基层公安机关为了完成考核指标任务，时刻都有向检察机关多起诉犯罪嫌疑人的冲动，而案件是否能达到起诉的标准却是在保证考核任务后才予以考虑的事情。考核之后，公安机关的承办人就会主动大量地撤回案件。由于公、检两家多年来形成的惯例，特别是对一些存在证据瑕疵的案件，退查会影响公安机关的退查率，不起诉又会影响检察机关的起诉率，因此公安机关撤回案件是避免影响考核的最好办法。检察机关为协调公安、检察之间的关系也会降低了受理起诉案件的门槛，使公安撤回案件的数量相对增加。

3.公、检两家事实观和证据观的不一致。同为司法机关，但是执法理念不一样，公安机关在办理刑事案件时具有明显的主动性，相比较而言，检察机关则具有明显的保守性。这就导致公安机关办理的部分有一定证据证实，但尚未达到“确实、充分”标准或者本身有争议的案件，会因为公、检两家执法理念的不同而对案件事实的认识以及证据的采信程度产生偏差，终而导致两家对个案是否能构罪、是否能向法院起诉产生分歧。同时，由于公安机关普遍存在案件移送审查起诉就意味著案件已经结束，而对审查起诉阶段公诉人或者辩护人提出的建议或者意见消极对待，导致消弱原有证据的证明力，失去新证据的采集、固定最佳时机等系列问题，导致案件证据不能达到公诉人的要求，最终不得不建议公安机关作撤案处理。

4.公安转移案件风险和社会矛盾的方式。由于目前中国正处于改革深度转型期，社会矛盾凸显期的大环境，公安机关是直面社会矛盾的一线政府机关。他们不仅仅肩负打击犯罪的职能，他们还要做好治安、经济等一系列社会管理和服务工作。公安机关在面临巨大的维稳压力时，就不可避免地就会出现公安机关转移案件风险和社会矛盾的情况。最典型的就是公安机关在办理非法吸收公众存款、诈骗、寻衅滋事等案件时，嫌疑人可能不构成犯罪，但是案件的被害人不停上访闹事，或者上级领导重视的情况下，就会将案件移送检察机关，然后撤回。在面对被害人或者领导时，就会以检察机关让我们撤回来，检察机关认为不够起诉作为推脱的理由。而公安机关一般不会将检察机关建议撤回的理由讲给被害人。

5.犯罪嫌疑人法律意识淡也是必要条件之一。犯罪嫌疑人泛绿意识淡薄，没有正确认识取保候审的性质，错误认为被采取取保候审等非羁押措施，就意味着自己的犯罪行为已经在公安机关得到处理，不再存在追究刑事责任的问题；或者因不知道、不重视取保候审期间应当遵守履行的义务和规定，且执行机关在实践中对取保候审无法予以切实、有力的执行，以致犯罪嫌疑人在被检查机关传讯时不理解自己为什么还要被传讯，不愿配合检察机关办案人员的传讯要求，或者私自、随意离开所居住的县区，到外地谋生、就业，而在检察机关传讯时不愿、不能及时到案。同时也有部分犯罪嫌疑人自恃患严重疾病（多为尿毒症、癫痫病等）无法在看守所羁押，而在被传讯时态度恶劣，不愿到案，甚至在取保候审期间继续犯罪。这些都直接导致了审查起诉活动无法正常进行，更不能及时进入法院审判阶段，在审查起诉期限届满后不得不建议公案机关撤回案件。

三、审查起诉阶段公安撤回案件的影响

1.个案诉讼时间延长、损害当事人合法权益。由于公安机关撤回案件没有明文规定，各地具体的操作规范视不同情况把握。对然《刑事诉讼法》以及《刑事诉讼规则（试行）》对审查起诉阶段延期审理以及退回补充侦查都进行了严格的规定，但是对公安机关在审查起诉阶段撤回案件的时间，次数以及撤回后案件的处理等没有规定。这就导致了实践中公安机关可以反复使用“撤回——起诉”办理相关的案件，致使个案的刑事诉讼程序被无限延长，这就加大了诉讼成本。更为严重的是这种方式严重侵害了当事人的合法权益。一方面使得本来不构罪的犯罪嫌疑人承受“隐形超期”刑事程序给其身体、心理、家庭带来巨大恐慌和煎熬；另一方面也会为被害人挽回损失、救治以及化解社会矛盾的最佳时机。

2.暗箱操作滋生腐败、损害司法公信力。公诉阶段侦查机关撤回案件，是对刑事案件的一种非常态的处理方式，其本质是对刑事诉讼程序的一种非常规突破，降低了法律的稳定性。由于这一阶段法律并没有详细的规定，所以公安机关暗箱操作的可能性极大，权利寻租处于无人监督和制约之境况。这就给徇私舞弊、贪赃枉法留下可乘之机。同时，由于案件的当事人，或者关注案件的公众由于不能及时得到案件的相关信息，或者无法看见案件的透明办理，如果公安机关审查起诉阶段撤回案件的理由又缺少说服力，则必然会带来公众的猜疑，带来社会的不信任，即使在处理案件时不存在徇私舞弊、贪赃枉法等违法乱纪现象，也无法让人消除对公权力的不安。这种怀疑和不安会对公众心理中的法律信仰产生剧烈冲击，严重损害司法公信力。

3.规避检察监督规则、侵害检察监督权。公安机关审查起诉阶段对案件处理的情况包括销案、继续侦查、另案处理，甚至是悬而未决等情形，表现出很强的随意性。我国的刑事程序法明确规定了检察机关对刑事案件案件具有是否起诉、不起诉的监督权和决定权。检察机关如果发现案件存在错误的，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正。但是对于审查起诉阶段公安机关撤回案件后进行监督却没有法律依据。因为这种情况超出了刑事程序法的制定之初的设置范围，实践中，公安机关的这种撤案行为是具有明显的规避检察监督之嫌疑。这种行为实际上从源头剥夺了检察机关对刑事案件监督权和决定权。

4.不利转变侦查观念、不利提升侦查质效。随着新刑事诉讼法的实施，法律对涉案当事人，尤其是对犯罪嫌疑人合法权益保护已经实现了质的飞跃。新的侦查措施、强制措施、证据制度要求公安机关的侦查人员必须转变陈旧的执法理念，增强人权意识、程序意识、证据意识。而审查起诉阶段，公安机关习惯性地非正常撤回案件会给侦查人员造成潜在的认识误区，即侦查取证马虎一点无所谓，对能否构罪抱着先尝试起诉的心理，能行就行，不行就撤回。在一定程度上，这种做法甚至是对侦查取证过程中的不规范，或者违法行为的默认与纵容。这就严重制约了侦查人员侦查理念的转变。

四、审查起诉阶段公安撤回案件的解决措施

1.严格依法办案前提下的合理化考核。司法解决的是人与人的关系，而考核则是引进管理学的一种方式，其目的是运用考核方式提升司法办案质效以节省司法资源。但是，因为人本身具有极大的主观性和不确定性，所以公安机关考核起诉比率, 是对司法践工作的一种极端机械化考察。所以需要对相关规定予以细化，在法律层面予以规制并在实体层面提高案件质量。建议由最高人民检察院、公安部对公安机关撤回案件问题的合法性作出联合规定，详细规定操作规范。从源头上避免低质量案件进入审查起诉阶段，减少审查起诉阶段公安撤案的数量。在此前提下，可以进行综合性的考核，而起诉率也只能作为考核的要素之一。

2.适当提升不诉率制约实体性撤案。司法实践中，公安撤案主要有实体性撤案和程序性撤案之分。实体性撤案包括不构罪撤案、免责撤案、存疑撤案三种。不构罪撤案是指犯罪嫌疑人无犯罪行为、犯罪事实并非其所为或者情节显著轻微危害不大不认为是犯罪等情形；免责撤案包括犯罪已过追诉时效期限的、经特赦令免除刑罚的、犯罪嫌疑人死亡等法律规定免负刑事责任的情形等；存疑撤案是指事实不清、证据不足所导致的撤案。程序性撤案指犯罪嫌疑人取保候审期间逃跑、被发现漏罪或犯新罪等程序性问题导致的撤案。其中，不构罪撤案、免责撤案及存疑撤案与检察机关的绝对不起诉和存疑不起诉的范围基本一致，应严格禁止限制公安机关对检察机关不起诉权力的限制。检察机关可以适当提升不诉率，对于犯罪嫌疑人确实无罪，或者公安机关退查阶段消极补查证据，或者该案在实践中无法继续查清，但是公安因为各种因素而不愿结案的情况，检察机关可以依法运用不诉方式结案。

3.建立稳定、长效的检察机关引导侦查机制。建立疑难案件随时通报制度，即对于一些涉及罪与非罪、供证矛盾突出等疑难案件，公安机关在侦查阶段应与检察机关进行沟通，邀请检察机关派员参加案件讨论，共同解决疑难问题。同时检察机关要坚持提前介入制度，加大提前介入力度。对重大案件以及人为有必要介入的案件，要及时、适时介入，及时发现问题，及时提出侦查建议，使其及时、全面、合法地获取指控犯罪所必须的证据，以提高案件的诉讼质量。切实改进“补充侦查提纲”的制作方式，引导公安机关补充完善证据，不仅要将需要补充的项目列出来，而且要求对每一项目的侦查目的、方向及证据的规格、标准进行必要的分析论证，以利于公安机关及时补充、完善证据材料，以期提高案件质量，减少撤案率。

4.强化程序性撤案流程以及撤案后监督。检察机关必须严格程序性撤案。首先提升审批公安撤案的程级，将原由主管检察长审批改为提交检委会讨论决定，最大限度防止公安滥用撤案方式。其次对犯罪嫌疑人脱保案件由检察机关直接报捕后建议公安机关撤回案件。同时检察机关对不构罪撤案或免责撤案的案件，应监督公安机关是否及时撤销案件，是否及时解除强制措施。具体做法如下：

（1）因不够罪而撤回案件，应该要求公安机关在撤案移送审查起诉之日起三日内作出撤销案件及解除强制措施的决定，并将相关文书在作出决定之日起三日内送达检察机关备案。

（2）犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的案件，除要求公安机关完成上述工作，还应督促公安机关继续侦查。

（3）因存疑撤回的案件。应监督公安机关及时补充侦查完善相关的证据。发现客观上确实无法完善证据的案件，公安机关应及时作出撤销案件决定，并将不能侦查弥补的情况、原因及处理结果书面告知检察机关。

（4）犯罪嫌疑人脱保而撤回的案件。应监督公安机关及时报请批准逮捕、网上追逃，是否采取如询问犯罪嫌疑人近亲属、走访其住所或经常居住地等侦查措施，并于撤回案件后的每月底将案件进展情况书面告知检察机关。

[1] 该数据来自江苏省响水县人民检察院2010年-2012年三年办理的刑事案件相关数据