一、案情简介

　　案例一：2009年7月5日21时15分许，张某驾驶出租车，由东向西行驶至某县路段时，碰撞到由北向南过马路的一名流浪女性行人，致该行人当场死亡。事发后，张某驾车逃离现场。经公安局交通警察大队认定，张某负此事故的全部责任。张某亲属于案发后主动提交赔偿款人民币8万元。案发后，该县人民检察院于2009年9月27日向事故发生地的该县某区民政局发出监督起诉意见书，认为死亡的女性行人基本情况不详，为保护死者的合法权益，建议民政局及时提出刑事附带民事诉讼，要求张某作出经济赔偿。民政局向人民法院提起刑事附带民事诉讼，请求张某、出租车公司以及其驾驶车辆的保险公司承担赔偿受害人死亡赔偿金等损失。

　　案例二：2008年3月2日18时30分，王某驾驶一辆变形拖拉机途经某公路线986KM+300M处时，将横过马路的行人“无名氏”当场撞死。次日，事故发生地的市交警大队发出寻尸启示，刊登于当地报纸，但无结果。2008年3月6日，该市交警大队作出2008第021号交通事故认定书，认定王某与“无名氏”负此次事故的同等责任。2008年3月14日，“无名氏”被火化。2008年3月17日，王某与该市交警大队就此次交通事故达成调解协议，并制作了“交通事故损害赔偿调解书”，王某同意赔偿死亡赔偿金、丧葬费合计166637. 6元，双方没有对精神损害抚慰金进行调解。

　　2007年4月18日，王某作为被保险人在某保险公司为涉案变形拖拉机投保了机动车交通事故责任强制保险。2007年4月27日，王某又为该车在另一保险公司投保了第三者责任保险，保险限额为30万元，同时约定负同等事故责任的免赔率为10%。

　　2009年7月7日，该市人民检察院向该市民政局发出检察建议书，认为事故发生后，死者权益未得到保障，为维护流浪乞讨人员及其家属的合法权益，建议该局以原告身份提起诉讼。该市民政局于2009年7月13日向人民法院提起诉讼，请求判令各被告赔偿死亡赔偿金、丧葬费、精神损害抚慰金合计214637.6元。

二、法院裁判情况

　　案例一的受诉人民法院一审认为，附带民事诉讼原告人民政局与本案没有直接利害关系，也不是赔偿权利人，系不符合条件的当事人。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，驳回民政局的起诉。民政局上诉提出：1、其提起刑事附带民事诉讼系履行民政部门职责，某县人民检察院监督起诉意见书建议其作为原告人提起刑事附带民诉讼。2、其代位诉讼、代位保管赔偿款是为了使受害人合法权益得到切实保护。3、依据交通事故责任认定书认定，死者无名氏不承担责任，故本案和刑事附带民事诉讼均应依法承担赔偿责任。综上，请求二审撤销原审裁定，判令支持其上诉请求。二审法院对民政部门是否具有诉讼主体资格形成两种意见：第一种意见认为：民政部门不具有诉讼主体资格，民政局不能作为附带民事诉讼原告代替无名氏起诉。第二种意见认为：毛集区民政局可以作为附带民事诉讼原告代替无名氏起诉。

　　案例二的受诉人民法院一审认为：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体、或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。民政局作为负责社会救助事务的管理机关，为维护死者“无名氏”及其亲属的合法权益，避免“撞死无名氏白撞”的现象出现，根据该市检察院的建议，行使法律维权行为，符合公平正义的社会价值取向，因此，某市民政局作为本案原告起诉，具有诉讼主体资格。根据事故认定书的认定，王某负事故的同等责任，具有过错，应当承担相应的民事赔偿责任。由于肇事车辆已在两个保险公司分别投保了商业第三者责任险和机动车交通事故责任强制保险，所以上述两保险公司应当依据保险合同在保险限额范围内承担保险责任。王某在事故发生后与明光市交警大队达成了调解协议，但该调解协议属无效协议，因为明光市交警大队并非死者的利害关系人，也不享有向王某主张赔偿权利的法定职责，其既是事故处理人，又作为调解当事人，身份不适格。由此，对该调解协议不予确认。根据相关法律及司法解释的规定，结合王某的过错程度，确定精神损害抚慰金为39000元。据此判决：一、肇事机动车的交强险保险公司于判决生效后十日内支付民政局赔偿款11 万元（其中，精神损害抚慰金39000元，死亡赔偿金71000元）；二、肇事机动车的商业第三者责任险的保险公司于判决生效后十日内支付民政局赔偿款72034.11元；三、王某于判决生效后十日内支付民政局赔偿款8003.79元。四、上述钱款由民政局妥善保管；五、驳回民政局的其他诉讼请求。

　　两保险公司均提出上诉，认为民政局不是本案的适格诉讼主体，赔偿精神抚慰金也不应支持。二审法院对民政部门是否具有诉讼主体资格形成两种意见：

　　第一种意见认为：民政部门具有诉讼主体资格，可以作为本案原告提起诉讼，但精神损害抚慰金不应当支持。主要理由：本案属公益性诉讼，同时并未损害被告的利益。

　　第二种意见认为：民政部门不具有诉讼主体资格，应当驳回民政局的诉讼请求。主要理由：1、受害人身份不明，故赔偿标准、赔偿项目不能确定，也可能存在其他的赔偿项目；2、民政部门只能作为代理关系参与诉讼，但其既不是本案受害人的委托代理人，也不是受害人的法定代理人；3、受害人可能存在没有继承人的情形，即使存在继承人，继承人也存在放弃提起民事赔偿诉讼权利的可能性，民政部门不能直接干涉公民的私权利；4、民政部门对受害人无任何付出，不具有利害关系。

三、主要观点及理由

　　上述两宗案件的焦点问题是，本案的核心问题是，因侵权行为导致身份不明的受害人死亡，民政部门能否向侵权人请求损害赔偿？

　　第一种意见认为，无论是刑事附带民事诉讼还是民事诉讼，民政部门均不具备主体资格。理由如下：

　　1、对于刑事附带民事诉讼及民事诉讼的主体范围，法律有明确的规定。《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法> 若干问题的解释（试行）》第84条规定：“人民法院受理刑事案件后，可以告知因犯罪行为遭受物质损失的被害人(公民、法人和其他组织)、已死亡被害人的近亲属、无行为能力或者限制行为能力被害人的法定代理人，有权提起附带民事诉讼”。由此可知，刑事附带民事诉讼原告人只能是被害人或者是已死亡被害人的近亲属、以及无行为能力人或限制行为能力人的法定代理人。而民事诉讼原告，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第108条之规定，起诉必须符合“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。据此，民政部门不是上述法律规定的有权提起附带民事诉讼及民事诉讼的主体范围。

　　2、王某道路交通事故人身损害赔案中，民政局是依据《民事诉讼法》第15条之规定，即“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。《民事诉讼法》该条规定中的机关、社会团体、企事业单位是支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉，而不是以自己名义代替受损害的单位或者个人向法院起诉。本案中民政局自己作为原告向法院起诉，不符合第15条规定精神。

　　3、上述案件从债的角度分析系侵权之债，债的关系存在于相对人之间，侵权人与被侵权人之间产生相对的权利义务关系，从而使被侵权人产生损害赔偿请求权。民政局作为行政机关，与侵权人和被侵权人之间均不存在法律上的利害关系，与案件的各被告之间亦没有法律上的利害关系，其作为原告提出损害赔偿请求没有依据亦违反债的产生的基本原理。

　　4、根据国务院发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《办法》）的相关规定，救助站向这些流浪人员提供的救助包括提供食物、住处、突发性的医疗救助、返回的交通便利和帮助与亲属或单位联系，因此救助站实施的措施是被动的、临时的，救助范围是流浪人员的生活需要，不包括代表或代替这些人提起民事诉讼。上述两个案件中，无名尸体只是身份不明，但其近亲属仍然可能是客观存在的，只是其近亲属不知道其已经因交通事故死亡，不知道自己的权利受到了侵害。无名尸体的近亲属提起附带民事诉讼的权利仍然存在，且在20年最长诉讼时效期间内。上述无名尸体的近亲属在知道权利受到侵害的2年内仍有权提起诉讼。

　　5、由于被侵权人身份不明，赔偿标准和赔偿项目不能确定，如是否应当给付被扶养人生活费等。如果现在判决，等被侵权人近亲属出现后，他们认为该判决有误，是应当再起诉，还是申诉（有无申诉权？），如再起诉是否属于“一事不再理”。并且本案还可能存在另一种情形，即被侵权人可能存在没有继承人或者继承人放弃诉讼权利的情况。

　　6、民政局作为国家机关，主要履行的是行政管理职能，不宜过于主动参与公民个人的私权利。法律对公民权利的保护有多种途径，作为国家行政机关对公民私权领域不应过多干预。同时赋予民政部门起诉权违反了《民事诉讼法》第13条规定的处分原则。在民事诉讼中当事人有权在法律规定的范围内，自由支配自己的权利。这就将起诉权完全置于当事人的处分范围内，法院不能强令当事人起诉，当事人以外的任何单位和个人无权提起诉讼程序。

　　第二种意见认为，民政部门具有诉讼主体资格，主要理由是：

　　1、从维护社会公平正义的角度，民政部门作为原告，便于对受害人的利益进行保护，且不影响社会公益和国家、集体和他人的合法权益。民政部门作为有社会救助义务的社会管理部门，有义务帮助受害人维护权利。

　　2、被侵权人是流浪乞讨人员，属于弱势群体，虽然对民政部门代为诉讼没有明确的法律依据，但有一定的法理基础。即受害人权利受到侵害，侵权人就应当承担侵权责任。民政部门代为诉讼，是为了防止日后被侵权人近亲属得不到赔偿、侵权责任人逃避侵权责任。

　　3、民政局代为诉讼含有公益诉讼之意，蕴含着一定的公益价值。传统的诉权理论对原告主体资格有着严格的限制，但随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，在起诉时要求起诉人和被起诉人都是实体法律关系的真正权利人和义务人是不切实际的，会造成诸多纷争无法获得司法救济，权利得不到很好的保护。民政局为无名氏维权，实质属于公益行为，其一方面尊重了事故当事人的生命权，实现了救助职能的广泛化，另一方面也避免了恶性交通事故的侵权免于追究的尴尬。

　　我们认为，第一种意见值得赞同，除前述理由之外，尚有：

　　第一，从侵权法理论来看，损害赔偿的请求权主体即赔偿权利人为其权益受到侵害之人，包括直接受害人和间接受害人。直接受害人主要指因侵权行为导致其人身、财产权益受损害之人，也是侵权行为所直接指向的对象。而间接受害人是指侵权行为直接指向的对象以外因法律关系或者社会关系的媒介作用受到损害的人。间接受害人所受“损害”，是一种以计算上的差额为表现形式的单纯的经济利益损失和反射性精神损害。在侵权行为导致受害人死亡的情况下，间接受害人包括受害人的近亲属以及被扶养人，该损害赔偿是对受害人近亲属或者被扶养人因受害人死亡导致的生活资源减少和丧失的赔偿。1 这种观点，既为《侵权责任法》实施前的司法解释所确定，也被《侵权责任法》所承认。2

　　从上述理论及立法来看，民政部门既不属于直接受害人也非间接受害人，其实体法上的请求权并不存在。

　　第二，从侵权责任法的目的及功能来看，侵权责任的首要功能在于损害填补功能，损害填补功能实现的同时也是制裁目的的达成之日。基于此，受害人的存在是其前提。反对意见认为在身份不明的受害人死亡的情形下，可能出现侵权人逃避侵权责任的后果。但是该论证的前提是任何侵权行为都要实际承担侵权责任。实际上，该前提在理论上不成立，在实践中也有大量反例存在。因为，其一，对于侵权人的惩罚并非只有私法上的手段，尚有行政法以及刑法上的处罚。多个手段综合运用尚能达到维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身权益和财产权益的立法目的。上述结论的前提将多各部门法的功能委诸民法承担，有所不当。在无请求权人的情况下，民法上的制裁只能让位于行政法和刑法上的惩罚。其二，现实中存在大量的难以确定具体侵权人的情形，在民法的框架之内，侵权人的责任实际上已被逃避。这是现实使然，但并非法律的无能。

　　第三，从诉讼法的角度来看，尽管大陆法系理论上有形式当事人与实质当事人的区别。但是，就我国的诉讼实践来看，主流的观点仍然认为，依据《民事诉讼法》第一百零八条的规定，原告应当是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，其实质是要求原告具有实体法上的请求权。因此，与属于国家所有的天然渔业资源等权利受到侵害，有关国家机关具有原告资格向人民法院起诉请求损害赔偿的情形不同，3本案的民政部门在实体法上并无赖以作为原告的实体权利基础。

　　第四，关于公益诉讼的问题。如果以公益诉讼的角度切入处理本案涉及的当事人问题，面临的困难首先是现行法的障碍。即如何解决原告必须是与本案有直接利害关系这样一个起诉条件的问题，此其一。其二，即使从理论上而言，现有的关于公益民事诉讼的研究也主要是从立法论的角度加以阐释，如何从解释论的角度在现行法的框架下完成这一制度建构，并无通说。其三，从解释论的立场出发，将《民事诉讼法》第一百零八条规定的“直接利害关系”要件做扩大解释从而认定本案原告为适格当事人并非不可能。但是，需要注意的是，公益诉讼制度的建立需要一系列相应制度的配合协调，在配套法律制度尚付阙如的情况下，单纯扩大适格原告的范围可能会带来一些难以预料的后果，例如，本地区生活的（甚至本地区之外的）其他公民、法人或者其他非国家机关的组织能否作为适格原告请求损害赔偿？换言之，适格原告的范围扩大后的边界在何处？原因何在？因此，在法律未对此作出规定的情形下，公益诉讼理论对本案难以提供妥当的解决方案。

　　第五，依照公法的基本原理，行政机关的职权范围应当遵循法律保留原则，即行政机关享有的任何权力必须有法律的授权。这一点，突出表现在我国的《立法法》第七条、第八条中。4具体到本案的情形，在侵权案件中，死亡受害人无近亲属或者近亲属不明的情况下，民政部门是否有权力代位行使请求权，不仅仅涉及到民事基本制度，而且涉及到政府部门的职责划分和权力范围，需要法律的明确规定。而根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第二条、第四条第一款、第六条第二款、第七条的规定，民政部门及救助站对城市生活无着的流浪乞讨人员实施的救助，是一种临时性的救助措施，救助的内容是暂时帮助流浪乞讨人员解决基本生活需要，其工作职责并不包括代表或代替上述人员提起民事诉讼。

　　当然，从表面来看，本案中民政部门代为诉讼似无不当后果，但是，长远来看，民政部门取得死亡赔偿金之后，产生的孳息是否应当返还？保管费用应否扣除？民政部门参加诉讼、保管该笔金钱的费用应否从国库中支出？能否向受害人的近亲属请求返还？在确定无近亲属的情况下，民政部门能否保有该笔金钱？其取得的法律依据为何？是时效取得还是依公权力而取得？诸多问题都涉及到行政法和民法的基本问题，在法律无明确规定的情形下，法院和民政部门将左右失据。

　　另外，民政部门提起人身损害赔偿之诉时，在客观上难以提起精神损害赔偿，那么，受害人的近亲属还能否另行提起精神损害赔偿之诉？现行的司法解释否定了精神损害赔偿之诉与人身损害赔偿之诉的相互分离，这是否会潜在地影响请求权人的实体权利？5同时，在《侵权责任法》的框架之下，被扶养人生活费已经被计入死亡赔偿金，在死亡受害人近亲属不明的情况下，民政部门即难以主张，如此，受害人的被扶养人在未来能否主张也涉及到诉是否可分问题。

　　第六，上述观点也被我国的司法实践所秉持且被我院所认同。例如，《最高人民法院公报》2007年第6期刊登的《高淳县民政局诉王昌胜、吕芳、天安保险江苏分公司交通事故人身损害赔偿纠纷案》，情形与本案类似，其结论为：因交通事故引发的人身损害赔偿案件中，死亡受害人为城市生活无着的流浪乞讨人员，经公安部门刊发启示未发现其近亲属，政府民政部门作为原告提起民事诉讼，要求赔偿义务人承担赔偿责任的，因民政部门不是法律规定的赔偿权利人，与案件不存在民事权利义务关系，且其法定职责不包括代表或代替城市生活无着的流浪乞讨人员提起民事诉讼，故民政部门不是案件的适格诉讼主体，其起诉应依法驳回。6在现行法对此问题的规定未发生变化的情况下，审判实践的观点应予坚持。

　　以此类推，其他无法律明确授权的行政部门或机构提起民事诉讼的，同此结论。

四、最高人民法院民一庭意见

　　因侵权行为导致流浪乞讨人员等身份不明人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门等行政部门或机构向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉。

注释：　　

1 最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2004年版，第15-16页。

2《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条。《侵权责任法》第十八条。需要注意的是，《侵权责任法》第十八条并未明确规定被扶养人的请求权，但可以解释为被扶养人的请求权已经被死亡赔偿金所涵盖。相应地，死亡赔偿金的赔偿标准也应予以变化。在死亡赔偿金的标准变化之前，可行的方案是采取《最高人民法院关于适用<中华人民共和国侵权责任法>若干问题的通知》第四条规定的计算方法。

3 参见最高人民法院《关于福建省渔政管理处与福建三农集团股份有限公司水污染侵权纠纷案件的复函》（（2008）民一他字第32号）。

4 《立法法》第八条：下列事项只能制定法律：

（一）国家主权的事项；

（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

（四）犯罪和刑罚；

（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

（六）对非国有财产的征收；

（七）民事基本制度；

（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

（九）诉讼和仲裁制度；

（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

第九条：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

5 当然，从解释论的角度来看，最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第六条的规定在此种情况下可以做宽松的解释。即第六条的规定主要限制请求权人不当地将同一个诉分为多个诉的情形，在死亡的受害人近亲属难以确定的情况下，民政部门先提起人身损害赔偿之诉，受害人近亲属确定后又另行起诉的，并非构成诉的不当拆分，应予准许。但是，这里的前提仍然是允许民政部门提起前诉。

6 参见《最高人民法院公报》2007年第6期。