具体行政行为被民事判决作为证据认定后行政机关能否行使撤销

[案情]

2002年10月14日刘某拉院墙，邻居李某以影响自己通行为由阻挠施工。刘某以排除妨碍为由诉至法院。刘某提供了面积为360平方米25号土地使用证，证明刘某是在自己有使用权的宅基地范围内施工。法院审理认为，刘某的25号土地使用证合法有效，刘某在自己的宅基地范围内拉院墙并无不妥。因此，判令李某停止侵害排除妨碍。民事判决生效后，李某向×国土资源局举报称刘某的土地使用证是伪造的。国土局经调查核实，刘某的土地使用证是在其本人担任土管员时自己填写的。国土局土地登记存根确定的面积为280平方米，遂认定刘某违法占地80平方米。国土局撤销了刘某的25号宅基地使用证，并作出了行政处罚决定书，责令刘某拆除违法占地范围内的建筑物，退还土地，并罚款3000元。刘某不服，向人民法院提起行政诉讼，请求确认国土局撤销其宅基地使用证的行为违法，并撤销行政处罚决定书。

[分歧]

法院在审理过程中，主要存在以下分歧，就是刘某的土地使用证被生效的民事判决作为证据认定为合法有效后，国土局能否直接撤销该土地使用证。

一种观点认为，刘某的土地使用证被生效的民事判决作为证据使用认定为合法有效后，已为生效的民事判决的效力所羁束，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项的规定，不经过审判监督程序撤销生效的民事判决，并且基于司法的终局性，国土局无权直接撤销刘某的土地使用证。

另一种观点认为，刘某的土地使用证被生效的民事判决作为证据使用认定为合法有效，并不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项的规定，不能认为刘某的土地使用证为生效的民事判决的效力所羁束，并且基于行政机关的自查自纠原则，不必经过审判监督程序，国土局即可直接撤销刘某的土地使用证。

[评析]

上述两种观点的分歧主要在于对《若干解释》第四十四条第一款第（十）项的理解上，根据该条款规定，具体行政行为为生效裁判的效力所羁束的，当事人不能对该具体行政行为再提起行政诉讼，人民法院也不应当受理当事人的起诉，已经受理的应当裁定驳回起诉。但是何为“具体行政行为为生效裁判的效力所羁束”，法条并没有作出明确具体的规定。一种观点认为，具体行政行为为生效裁判的效力所羁束，是指为生效裁判的裁判内容所羁束，不包括作为证据使用认定的情况。①另一种观点认为，具体行政行为为生效裁判的效力所羁束，既指为生效裁判的裁判内容所羁束，也指为生效裁判的认定所羁束。②笔者同意第二种观点。笔者认为具体行政行为不论是为生效裁判的裁判内容所羁束，还是为生效裁判的认定结果所羁束，都是以人民法院的名义对外作出的认定，对人民法院的各业务庭都应该有约束力。但是，为生效裁判的裁判内容所羁束和为生效裁判的认定所羁束，其羁束的效力范围和羁束的程度是不一样的。[page]

一、具体行政行为为生效裁判的裁判内容所羁束，其羁束程度要高于为生效裁判的认定所羁束。

具体表现在，如果具体行政行为为生效裁判的裁判内容所羁束，则当事人不能再对该具体行政行为提起行政诉讼，并且该具体行政行为在以后作为证据使用时，也必须从属于原生效裁判的认定。如果具体行政行为为生效裁判的认定所羁束，若该具体行政行为没有超过起诉期限，当事人则可对其提起行政诉讼，并且若该具体行政行为没有超过复议期限，当事人还可以对其申请行政复议。其诉讼的裁判结果以及复议的复议结果都不必拘泥于原生效裁判的认定，原生效裁判的认定效力对其后来的裁判结果、复议结果均无羁束力。但是，如果具体行政行为为生效裁判的认定所羁束，后一个裁判仍然是将该具体行政行为作为证据使用，则后一个裁判对具体行政行为的合法性认定必须从属于原生效裁判的认定，原生效裁判对其有羁束力。这符合“一事不再理原则”。③

二、具体行政行为为生效裁判的裁判内容所羁束，其羁束的效力范围要大于为生效裁判的认定结果所羁束的效力范围。

为生效裁判的裁判内容所羁束，其羁束的效力范围及于作出裁判的人民法院、当事人及作出具体行政行为的行政机关。为生效裁判的认定结果所羁束，其羁束的效力范围及于作出裁判的人民法院、当事人。具体表现为，具体行政行为为生效裁判的裁判内容所羁束后，除非经过审判监督程序，作出裁判的人民法院、参与诉讼的当事人不能再对该具体行政行为再起争议。同时，具体行政行为生效裁判的裁判内容所羁束，作出该具体行政行为的行政机关必是诉讼的一方当事人（一般为被告方当事人），生效裁判的羁束效力必定及于该行政机关，这是不难理解的。具体行政行为为生效裁判的认定所羁束，在人民法院仍然把该具体行政行为作为证据使用时，原生效裁判的效力及于人民法院，同时及于原生效裁判的当事人。但是，具体行政行为为生效裁判的认定所羁束，在人民法院把该具体行政行为作为诉讼标的审理时，原生效裁判的效力则不能及于具体行政行为作为诉讼标的审理的人民法院。对于行政机关来说，具体行政行为作为证据使用为生效裁判的认定结果所羁束，作出该具体行政行为的行政机关不可能成为原生效裁判的当事人，原生效裁判的认定结果，一般也不会告知作出该具体行政行为的行政机关。因此，原生效裁判的羁束效力不应及于作出具体行政行为的行政机关。行政机关如果发现其作出的具体行政行为不具备合法有效的条件，不必经过人民法院的审判监督程序即可直接撤销或变更该具体行政行为。[page]

结合本案，笔者认为，国土局有权直接撤销刘某的土地使用证，并可以对刘某的违法占地行为进行处罚。因此，上述两种分歧观点，第二种观点的结论是正确的，但分析不够全面具体。

注释：

①最高人民法院行政审判庭主编，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社，2000年6月1日版，P89

②甘文著，《行政诉讼法司法解释之评论—理由、观点与问题》，中国法制出版社，2000年5月北京第1版，P127

③ 参见金伟峰著，《一事不再罚原则新探》，发表于1997年第4期《行政法学研究》。“一事不再理”原则源于古罗马共和国时期法院实行的“一审终审制”。 “一事不再理”原则，是指对于判决已经发生法律效力的案件，除法律另有规定的以外，不得再起诉和处理。该原则普遍适用于民事案件的审判，同时也适用于刑事案件。民事诉讼实行此原则意在防止法院对同一案件以同一事实和理由作出相互矛盾的裁判；刑事案件实行此原则则为防止同一犯罪以同一事实和理由重复定罪并给予刑事制裁。《若干解释》第四十四条第一款第（十）项规定，即为“一事不再理”原则在行政诉讼中的体现。笔者认为，从“一事不再理”原则的精神实质可以看出，一件事情或一次争议不能以相同的程序或处理方式进行两次以上的处理。“一事不再理”原则有以下特点：一件事情或一次争议，如果前后处理程序相同，则符合“一事不再理”原则。如果前后处理程序不同，则不符合“一事不再理”原则，但后一程序的处理结果，不一定不受前一程序处理结果的羁束。如果前一程序严于后一程序，则后一程序受前一程序的羁束。如果前一程序弱于后一程序，则后一程序不受前一程序的羁束。

〔法律链接〕：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理后，裁定驳回起诉：……；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；……。”

仇慎齐