法律知识

海口市美兰区白龙卫生院与陈桂英行政复议决定纠纷案

法律快车官方整理

2019-06-25 19:00

人浏览

海南省高级人民法院
行政判决书

(2006)琼行终字第154号

　　
　　上诉人（原审第三人）海口市美兰区白龙卫生院，住所地海口市龙昆北路５１－－１８号
　　法定代表人唐小涛，副院长。
　　委托代理人唐晓烨，海南乾诚律师事务所律师。
　　被上诉人（原审原告）陈桂英，女，汉族，１９５０年１月生，海口市海府路龙歧村村民，住该村。
　　委托代理人杨许梓，海南法立信律师事务所律师。
　　原审被告海南省人民政府，住所地海口市海府路省政府大院。
　　法定代表人卫留成，省长。
　　委托代理人王晓平，海南省人民政府法制办干部。
　　上诉人海口市美兰区白龙卫生院（以下简称白龙卫生院）因被上诉人陈桂英诉海南省人民政府（以下简称海南省政府）行政复议决定纠纷案，不服海口市中级人民法院（经下简称海口中院）（２００６）海中法行初字第１６号行政判决，于２００６年８月２２日通过海口中院向本院提起上诉。本院２００６年９月２７日立案受理后依法组成合议庭，于２００６年１１月８日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人白龙卫生院法定代表人唐小涛及其委托代理人唐晓烨，被上诉人陈桂英委托代理人杨许梓，原审被告海南省政府委托代理人王晓平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　经审理查明：２００３年１２月２１日，针对白龙卫生院申请办理位于海府大道南侧，龙歧村东南边宗地的登记发证申请，海口市政府作出市土权（２００３）１１号《关于美兰区白龙卫生院土地问题处理决定》（以下简称１１号《处理决定》），其主要内容是：由于该地范围内中部分土地已办证给龙歧村四户农民，造成重复办理用地手续，经市国土资源局依法调处，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，确认白龙卫生院所申请的１０６２．７５平方米土地为龙歧村集体所有，确认白龙卫生院在其中的房屋占地面积１４５平方米国有土地使用权，注销原市城建局城建管（８５）０１８号文。要求白龙卫生院据此办理１４５平方米的土地登记手续。白龙卫生院不服，申请行政复议。海南省政府２００４年４月７日做出琼府复决字（２００４）２４号《行政复议决定书》（以下简称２４号《复议决定》），撤销了该１１号《处理决定》。根据２４号《复议决定》，海口市政府分别作出（２００４）２２、２３、２４号处理决定，撤销海口市国用（１９９９）字第４３６１８号、４４１４８号、４３６０８号《国有土地使用证》。上述国有土地使用权证持有人陈雄、陈和福、陈亚四、陈桂英、陈忠雄、陈忠勇、陈亚秋不服，申请行政复议。海南省政府于２００５年３月２３日作出琼府复决字第１８８、１７８、１７９号《行政复议决定书》予以维持。上述持有人仍不服，向海口中院提起行政诉讼。海口中院于２００５年１１月１１日分别以海中法行初字第３２、３３、３４号行政判决予以维持。陈忠雄、陈忠勇、陈亚秋和陈桂英上诉于本院。本院于２００６年３月３１日分别作出（２００６）琼行终字第８、第２５号行政判决予以维持。陈桂英以２４号《复议决定》侵犯其合法权益为由，向海口中院提起行政诉讼，要求撤销该２４号《复议决定》。
　　２４号《复议决定》认定的主要事实：争议地位于龙歧村东南边，海府大道南侧。四至为：东至海府路，南至龙歧村经济合作社，西至居民民宅，北至居民居宅，面积为１０６２．７５平方米。１９５６年１０月，经当时的高级社和乡政府批准，由白龙乡政府将争议地平整后拨给白龙卫生院使用，其后白龙卫生院建起门诊部，在空地上种植树木和中草药。１９８４年９月，龙歧村村民周桂喜准备在该地上建屋。白龙卫生院将此情况向市卫生局报告，市政府责成市城建局调查该地的权属情况。１９８４年１１月２９日，原白龙乡公所召开有市卫生局、城建局、白龙卫生院、塔光乡政府参加的协调会，解决土地遗留问题。会后最后形成会议纪要确认争议地是１９５６年１０月间经乡政府批准给白龙卫生院使用的。当时的海口市城建局于１９８５年１月１１日作出城建管（８５）０１８号《关于申请补办用地手续问题的批复》，还向白龙卫生院颁发了用地红线图。１９８９年９月２６日白龙卫生院申请土地登记，并提交了相关的平面图、许可证、用地批复和协议书等材料，但没有得到批准。此后，白龙卫生院没有实际使用门诊部之外的土地。１９９９年１０月，应陈亚四等四户村民的申请，海口市政府给陈亚四等四户村民办理了国有土地使用证。白龙卫生院知悉后提出异议未果。
　　２４号《复议决定》认为，白龙卫生院对争议地的使用权已经１９８５年１月１１日原海口市城建局城建管（８５）０１８号文确定，依法应予保护。海口市政府１９９９年１０月给龙歧村陈亚四等四户村民办理国有土地使用证，明确土地性质为国有之后，又作出１１号《处理决定》将争议地确认为龙歧村集体所有前后矛盾，且引用法律不当，遂撤销１１号《处理决定》。
　　上述事实，有各方当事人在一审中提供的证据佐证。二审中，各方当事人均未提供新证据。
　　海口中院一审认为，２４号《复议决定》审查的具体行政行为是海口市政府的１１号《处理决定》。由于复议决定双方当事人海口市政府和白龙卫生院均未提起诉讼，该复议决定即发生法律效力。海口市政府以生效复议决定为依据作出撤销陈桂英所持的国有土地使用证的处理决定，客观上对陈桂英的权利义务产生了实际影响。陈桂英据此对２４号《复议决定》提起行政诉讼，符合法律规定。事实上，陈桂英持有土地使用证的宗地被政府确权给他人，其当然对确权决定享有诉权，问题仅仅在于陈桂英是否知道或何时知道权利被侵害以及是否知道诉权或起诉期限。因此，针对本案陈桂英之诉，海南省政府认为陈桂英起诉超过法定起诉期限的辩驳意见以及第三人主张陈桂英属于重复起诉的意见，均不予采纳。２４号《复议决定》认定的基本事实是清楚的。根据该事实，复议机关应重点审查海口市政府的１１号《处理决定》是否合法。但复议机关没有对１１号《处理决定》中的土地确权行为和注销原市城建局城管（８５）０１８号的行政行为进行审查评价，相反却直接认定原市城建局城管（８５）０１８号应当依法予以保护，随即又以海口市政府已为龙歧村村民办理国有土地使用证又认定争议地为集体土地相互矛盾为由，撤销１１号《处理决定》适用法律不当。其一，原市城管局（８５）０１８号文是１９８５年市城建局报市政府审批同意白龙卫生院申请补办用地手续所作的批复，即该批复同意白龙卫生院补办１０６２．７５平方米土地的征用手续，但白龙卫生院是否按批文办理了土地征用手续显然与该宗地的确权结果关系重大。因此，复议决定应审查（８５）０１８号文作出后土地权属的变化情况，从而审查市政府将争议地确认为龙歧村集体所有是否符合历史及土地使用现状。复议决定未经审查便直接认定该文件属于对争议地的确权决定，应当依法给予保护，其定性错误。其二，１１号《处理决定》是以无法找到１０６２．７５平方米土地从集体土地征用为国有土地的有关材料和查不到白龙卫生院办理有关用地手续的依据为由，确认上述土地仍为龙歧村集体所有。复议决定应对上述确权行为是否合法，其理由是否成立进行审查，而不应以案外因素－－即海口市政府先前曾办理《国有土地使用证》导致处理决定与办证行为相矛盾，作为撤销《处理决定》的理由。事实上，争议地究竟应作为国有土地确权给白龙卫生院，还是应当作为集体土地确权给龙歧村，其争议的解决与四户村民已办理《国有土地使用证》一事在形式上并无直接联系。应当说１１号《处理决定》解决的是白龙卫生院与龙歧村之间的土地争议，没有解决四户村民与白龙卫生院，或四户村民与龙歧村之间的土地争议，所以２４号《复议决定》脱离了具体行政行为评判范围，并引入案外因素来评价原具体行政行为，得出原具体行政行为基本事实不清的结论，显属不当。更为重要的是，龙歧村四户村民已在１１号《处理决定》以前，就争议地范围内部分土地取得了《国有土地使用证》。在此情况下，海口市政府无论将该宗地确权给龙歧村集体所有或将使用权确定给白龙卫生院都是对已经取得《国有土地使用证》的持证人合法权益的侵害。因此，复议决定应理顺法律关系，按法定程序应首先保护《国有土地使用证》的权威性，而不能对这一事实置之不理，或置《国有土地使用证》的法律效力于不顾，因为土地使用证是享有土地使用权的合法凭证且效力最高，处理土地权属争议中的任何权利保护均不能与土地使用证载明的权利相冲突。２４号《复议决定》恰恰违背了这一基本原则。缘此，２４号《复议决定》发生法律效力后，直接导致海口市政府不再考虑争议地的历史现状，单纯为保护原市城建局城建管（８５）０１８号文而径行撤销了陈桂英持有的《国有土地使用证》，其后行政诉讼中的生效判决亦将该决定作为依据，维持海口市政府撤销陈桂英《国有土地使用证》的行政行为，最终导致本案诉讼。因此，２４号《复议决定》撤销１１号《处理决定》的理由以及对原市城建局城建管（８５）０１８号文的定性均有不当，陈桂英要求予以撤销的理由成立。遂判决撤销２４号《复议决定》，由海南省政府重新作出复议决定，驳回陈桂英要求维持１１号《处理决定》的诉讼请求。
　　上诉人白龙卫生院不服一审法院判决，向本院上诉称：一、２４号《复议决定》与被上诉人的权利义务无直接关系，与被上诉人真正发生权利义务关系的是市土权（２００４）２３号处理决定，针对该处理决定，被上诉人已提起行政诉讼且经终审法院生效判决驳回。因此，被上诉人显然无权再对２４号《复议决定》提起诉讼。二、本案事实已经法院审理，被上诉人起诉属重复起诉，依法应予驳回。三、市城建局的批复及颁发的红线图在当时是确认土地权属的合法凭证，卫生院对该地的用地手续完善，权属已得到确认。四、即使２４号《复议决定》没有考虑到被上诉人持有土地使用证等因素，但生效判决亦已确认行政机关向被上诉人颁发土地证有误，撤销土地证并无不当。五、２４号《复议决定》完全根据参加复议的双方当事人的申请及答辩形成，并未脱离原具体行政行为的评判范围。请求二审法院撤销一审判决，驳回原告起诉，维持２４号《复议决定》。
　　被上诉人陈桂英辩称：一、２４号《复议决定》直接损害了被上诉人的合法权益，其有权提起诉讼要求撤销。二、被上诉人从未针对２４号《复议决定》提起诉讼，故不属重复起诉。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
　　原审被告海南省政府认为：被上诉人（原审原告）起诉已超过起诉期限。２００４年９月，海口市政府依据生效复议决定的要求重新作出具体行政行为－－撤销原由被上诉人持有的国有土地使用证，被上诉人曾申请过行政复议。因此，其于当时已经知道２４号复议决定的内容。被上诉人于２００６年５月向法院起诉，显然超过起诉期限。二、２４号《复议决定》没有否定被上诉人取得的土地权利。三、海口市政府的新的处理决定是依据《土地登记规则》的要求进行，虽然不符合２４号《复议决定》的本意，但这种先行撤销土地使用权证再处理土地争议的方式也未尝不可，也没有从根源上否认被上诉人的土地权益，只是进入土地争议的确权程序。请求二审法院撤销一审判决。
　　本院认为，被诉具体行政行为２４号《复议决定》作出时间为２００４年４月７日，本案被上诉人即一审原告陈桂英知道该被诉具体行政行为的时间，最早可以推定为海口市政府根据２４号《复议决定》作出撤销其持有的《国有土地使用权证》决定的时间，即２００４年９月２０日。由于该复议决定的当事人为白龙卫生院与海口市政府，陈桂英显然无从知道其诉权和起诉期限，也无从知道该《复议决定》侵害其权益。当人民法院生效判决以该《复议决定》认定的事实为依据维持海口市政府撤销其所持国有土地使用证的具体行政行为时，其要求人民法院对该《复议决定》进行审查符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第二款之规定。
　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定，人民法院依法对被诉具体行政行为进行合法性审查。２４号《复议决定》认定白龙卫生院对争议地的使用权已经原海口市城建局城建管（８５）０１８号文确定，但该文文字表述的是市政府＂同意办理征地手续＂。２４号《复议决定》认定的事实及相关证据，均无白龙卫生院已根据原海口市城建局城管（８５）０１８号文件办理征地手续的有关证据，且亦查明白龙卫生院也没有实际使用门诊部之外的土地。１１号《处理决定》以无法找到将争议地征为国有土地的有关材料为由认定争议地尚未征用，显然不属认定事实不清，主要证据不足。从海口市政府职能部门市国土海洋资源局为陈桂英办理土地登记过程中的地籍调查、土地登记申请审核公告来看，其对陈桂英申请登记土地的权属性质均认定为集体所有，与１１号《处理决定》认定的土地权属性质一致。实际上，对于海口市政府将该宗地性质整体认定为集体所有，又将其中部分认定为国有之行为，复议机关有权以同一宗地存在两种不同性质权属为由予以撤销，但基于龙歧村委会已于１９９４年撤销建制的事实，海口市政府颁证行为亦不足以＂造成本案基本事实不清＂。２４号《复议决定》认为《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的四款规定都是土地国家所有的情形，但该条第四款也明确＂凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体＂，显然是关于其前款土地国家所有情形的除外规定。海口市政府作为有权机关，根据其查明的事实，据此认定争议地属龙歧村集体所有难以认定为引用依据适当。综上，一审法院以２４号《复议决定》撤销１１号《处理决定》的理由及对原市城建局城管（８５）０１８号文的定性均有不当予以撤销并驳回陈桂英要求维持１１号《处理决定》的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　一审案件受理费由海南省人民政府负担，二审案件受理费由上诉人白龙卫生院负担。
　　本判决为终审判决。