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张红林与许文朝、符秀美行政复议决定纠纷案

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2019-06-25 19:03

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海南省高级人民法院
行政判决书

（２００６）琼行终字第１７６号

　　
　　上诉人（原审第三人）张红林，男，１９３８年１月５日生，东方市八所镇八所村人，住该村第二十六生产队。
　　委托代理人张创良，男，１９６９年４月３０日生，汉族，海南省东方市人民医院医生，住八所村。
　　被上诉人（原审原告）许文朝，男，１９３６年７月２０日生，东方市人，现住该市八所镇新北龙云农场。
　　被上诉人（原审原告）符秀美，女，１９４０年８月１４日生，东方市人，现住该市八所镇永安路１９１号。
　　两被上诉人共同委托代理人蒋刚，海南鳞洲律师事务所律师。
　　两被上诉人共同委托代理人符家俊，东方市国税局职工。
　　原审被告海南省人民政府，住所地海口市海府路５９号。
　　法定代表人卫留成，省长。
　　委托代理人林海，海南省人民政府法制办公室行政复议处干部。
　　上诉人张红林因被上诉人许文朝、符秀美诉海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人张红林行政复议决定纠纷案，不服海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）（２００６）海南行初字第４８号行政判决，于２００６年９月１９日通过海南中院向本院提起上诉。本院２００６年１１月３日立案受理后依法组成合议庭，于２００６年１１月２７日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人张红林委托代理人张创良，被上诉人许文朝，符秀美委托代理人蒋刚、符家俊，原审被告海南省政府委托代理人林海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　经审理查明，１９９２年１２月２８日，东方县政府给许文朝颁发东方国用（八所）字第１１３６号《国有土地使用证》，使用面积为２６４平方米，载明地址为八所镇老干路，四至为：东至陈三弟（间壹米），南至水沟２米，西至符寿英（间壹米），北至人行道４米。该证并附土地登记审批表和地籍调查表。其中，地籍调查表中权源栏空白。其权源为１９８２年１月由东方县八所镇建设委员会出具的９０元＂地皮费收据＂以及１９８６年３月８日东方县清房领导小组办公室给许文朝发的＂通知＂，该＂通知＂要求许文朝除按政策享受８０平方米外，应补交９２０元罚款。１９９７年５月２３日东方市政府给林尤华颁发东方国用（八所）字第１８５７号《国有土地使用证》，该证载明地址为八所镇老干路，四至为：东至许文朝（间壹米），南至公路４米，西至公路４米，北至水沟２米，使用面积为２６４平方米。其权源是东方县八所镇建设委员会于１９８１年１２月２８日给符亚三出具的《东方县八所城市私人建房用地证明书》以及由八所镇建委出具的９０元地皮费收据，１９９３年３月２３日东方县国土局《关于林尤华同志宅基的处理决定》。另查明，符秀美（曾用名符亚三、符寿英）系原东方县检察院干部林尤华之妻。２００５年５月，张红林在上述两证宅基地四周修建围墙。两被上诉人发现后，向东方市国土环境资源局反映，该局于２００５年５月８日向张红林发出《停工通知》。２００５年８月３０日，许文朝、符秀美向东方市人民法院提起民事侵权诉讼。２００５年１１月８日，东方市法院作出（２００５）东民初字第２６９号《民事判决书》，责令张红林停止侵权，恢复原状。２００５年９月１３日，张红林收到东方市法院送达的开庭传票及民事诉状时，知道两被上诉人已就该地办理《国有土地使用证》，遂于２００５年１０月１３日向海南省政府申请行政复议要求撤销上述两个国土证。２００５年１２月３０日海南省政府作出琼府复决字（２００５）第１７１号、１７２号《行政复议决定书》（以下简称１７１、１７２号《复议决定》）。该《复议决定》认定，争议地原属八所村委会集体所有土地的范围，八所村委会及其第２６队将其分配给张红林一家使用。１９８１年１２月，当时的八所镇建委曾以《城市私人建房证明书》的形式同意许文朝、符秀美建房，并注明＂六个月内不使用土地者，此证作废，土地收回另作安排＂。许、符二人均没有在该地上建房。１９９２年１１月２８日，东方市政府给许文朝颁发了第１１３６号土地证。１９９７年５月２３日，给符秀美颁发了第１８５７号土地证。两次颁证行为均没依法公告征询异议。许、符两人取得土地使用权后未实际使用土地且未向张红林出示土地证，使得自认为合法享有土地权益的张红林长期处于不知情状态。该地也一直由张红林用作种植番薯等作物，并于２００５年５月在争议地上筑起围墙。２００５年９月１３日，张红林收到东方市人民法院送达的民事诉状副本和开庭传票，得知东方市政府的颁证行为。《复议决定》认为，东方市政府的颁证行为虽然发生于１９９２年和１９９７年，但因东方市政府没有履行公告征询异议程序，许、符两人取得土地使用证后未实际使用土地，应认定申请人对颁证行为不知情。张红林于２００５年１０月申请行政复议并没有超出法定期限。张红林持有１９５３年颁发的土地房产证，在没有相反证据的情况下是可以作为确定权属的证据使用的。东方市政府的颁证行为因未履行公告征询异议程序而构成程序违法，使得本可以通过颁证异议审查形式解决的权属争议延续至今。遂撤销东方国用（八所）字第１１３６号《国有土地使用证》和东方国用（八所）字第１８５７号《国有土地使用证》。
　　上述事实，由各方当事人在一审程序中提供的证据佐证。二审中，各方当事人均未提供新证据。
　　一审法院认为，本案被诉具体行政行为即海南省政府作出的琼府复决字（２００５）第１７１号、１７２号《行政复议决定书》。首先，该决定认为原东方市政府给许文朝、符秀美颁证未进行公告，程序违法的问题。根据原国家土地管理局１９９５年１２月２８日发布的《土地登记规则》第十五条的规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告，即规定了土地初始登记制度。而本案原东方县（市）政府给两原告的颁证是基于原东方县八所镇建委于１９８１年１２月颁发的《城市私人建房证明书》基础上颁发的，在《土地管理法》颁布实施以及１９８６年５月７日当时的东方县国土局成立之前，由于土地管理混乱，法规和政策不健全，在多头批地的情况下，经当时的县建工局、县城市建委批准取得建房用地的，仍承认其土地使用权合法。因此，本案所涉及的颁证行为不属于初始登记，况且１９９６年２月１日起施行的《土地登记规则》也不能规范原东方县政府于１９９２年给许文朝的颁证行为。其次，１９８１年１２月，八所镇建委以《城市私人建房证明书》的形式同意许文朝、符秀美建房，１９８２年１月５日许、符两人向八所镇建委支付地价款９０元，许文朝建了地基，１９８６年３月８日，东方县清房领导小组办公室对许文朝使用的宅基地作出处理，１９９３年３月２２日，东方县国土局对符秀美的宅基地作出处理。上述事实复议机关均未作认定，属认定事实不清，依法应予撤销。再次，张红林主张权利，是基于人民政府１９５３年给其颁发的《土地房产所有证》登记的土地所有权，与本案所涉之土地四至范围、位置面积等不一致，复议机关对此予以认定并作为撤销许、符两人《国有土地使用证》的依据，无事实和法律依据。遂判决撤销第１７１、１７２号《行政复议决定》，由海南省政府重新作出具体行政行为。
　　上诉人张红林不服一审判决，向本院提起上诉称：一、许文朝并不持有《城市私人建房证书书》，符秀美持有的证明书因从未使用土地，早已作废。且《城市私人建房证明书》属于批地性质，不是政府对土地使用权的直接认定，不构成土地登记行为。二、１９８９年《土地登记规则》已经规定了公告征询异议程序，东方市政府１９９２年给许文朝的颁证、１９９７年给符秀美的颁证行为应受到该《土地登记规则》规范。此外，东方市政府１９９７年５月给符秀美丈夫颁证，同年６月２７日才签订《国有土地使用权出让合同》，也属于程序错误。三、一审法院认定许文朝已建地基不是事实，１９８６年东方县政府对其作出的清房处理，土地位置及四至不清楚。四、根据《海南省确定土地权属若干规定》，只要没有相反的证据，土改时的土地所有证应作为确定集体所有的证据。八所村委会也证明争议地周围４０多亩地属于农村集体所有，且从未被征用。１９９１年县政府进行农村集体土地登记造册，其《农村集体土地登记卡》写明上诉人在干水塘的土地四至范围、位置面积十分清楚。八所村委会也证明争议地周围４０多亩地均为其集体所有土地。五、被上诉人已超过起诉期限。请求二审法院撤销一审判决，维持第１７１、１７２号《复议决定》。
　　被上诉人许文朝、符秀美辩称：一、争议地位于东方市老干路北侧，石英砂矿区规划范围内，该片地自古以来是沙滩荒坡。１９６５年由东方县人民委员会划给岛西林场。１９７４年交由东方县石英砂矿作挖矿砂用地。１９８１年由八所镇建委规划给老干部许文朝等六户人作建房用。二、１９９２年两答辩人按规定向东方县清房办申报买地情况，依据东方县清房办东清字（１９９１）７号文件第一条第四款规定两答辩人的土地使用权合法，以《建房用地证明书》换取新的《国有土地使用证》依法应受保护。三、张红林持有的１９５３年《土地房产所有权证》已自然失效，不能作为确认争议地权属的依据。第１７１、１７２号《行政复议决定》确认争议地属八所村委会集体所有土地的范围不符事实，没有证据。四、张红林２００５年申请行政复议已超过法定期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
　　原审被告海南省政府述称：一、１９８１年１２月原东方县八所镇建委颁发《城市私人建房证明书》仅仅是同意私人建房的批复，其法律性质不是土地登记，故东方国用（八所）字第１１３６号及１８５７号《国有土地使用证》属于初始登记。二、根据１９８９年１１月１８日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第十八条的规定，初始登记应当进行公告。１９９２年颁发的东方国用（八所）字第１１３６号《国有土地使用证》违背了该条规定。１９９７年颁发的东方国用（八所）字第１８５７号《国有土地使用证》同样没有经过公告，违反了１９９６年２月１日起施行的《土地登记规则（修正）》第十五条的规定。上述颁证行为均违反法定程序，依法应予本院认为，对本案被诉复议决定应审查其撤销东方市政府颁发１１３６号和１８５７号国有土地使用证的行为是否于法有据。虽然被上诉人许文朝不能提供《东方县八所城市私人建房用地证明书》，但由于其提供了与符秀美所持由八所镇建委出具的地皮费收据一致的收据，可以认为其与符秀美的土地来源基本一致，即均来源于１９８１年由东方县八所镇建委出具的用地证明书。该《用地证明书》载明：＂六个月内不使用者，此证作废，土地收回另作安排＂。基于两被上诉人一直未使用该《用地证明书》所批土地的事实，该证明书依法难以作为土地权源证据使用。两被上诉人称，其用地已于１９９２年按规定向东方县清房办申报，依据东方县清房办东清字（１９９１）７号文件第一条第四款规定，已取得合法使用权。经查，该文该款规定如下：＂建房用地使用权的确认，应以县国土局批准取得为准。但在１９８６年５月７日县国土局成立前，由于土地管理混乱，法规和政策不健全，在多头批地的情况下，经当时的县建工局、县城市建委批准取得建房用地的，仍承认其土地使用权合法＂。本案中，两被上诉人出示的地皮费收据单位均为八所镇建委，批地单位亦为八所镇建委，显然不属该条规定＂经当时的县建工局、县城市建委批准取得建房用地的，仍承认其土地使用权合法＂之情形。一审法院认为，本案所涉及的颁证行为不属于初始登记，况且１９９６年２月１日起施行的《土地登记规则》不能规范原东方县政府于１９９２年给许文朝的颁证行为。经查，《土地登记规则》已于１９８９年１１月１８日由原国家土地管理局颁布实施并于１９９５年１２月２８日由原国家土地管理以（１９９５）国土（法）字第１８４号文予以修正。基于各方当事人均认可１９９２年颁发的东方国用１１３６号以及１９９７年颁发的１８５７号《国土证》均未公告征询异议的事实，复议机关据此认定东方市政府颁证行为程序违法予以撤销，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第３目之规定，其要求东方市政府先行解决土地权属争议并无不当。至于该地性质究为国有或属集体所有，以及张红林对该地权属主张是否成立亦应由东方市政府在该权属争议处理中一并解决。终上，一审法院以琼府复决字（２００５）第１７１、１７２号《复议决定》主要证据不足，适用法律、法规错误予以撤销属适用法律、法规错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（一）项以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
　　一、撤销海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第４８号行政判决书。
　　二、维持海南省人民政府琼府复决字（２００５）第１７１、１７２号《行政复议决定书》。
　　一、二审案件受理费共２００元由被上诉人许文朝、符秀美共同负担。
　　本判决为终审判决。