拆迁补偿安置制度背后的生存保障功能

董礼洁 来源:法学论坛

无论是2004年我国《宪法》的第四次修改还是近来《物权法》的出台，社会各界都对拆迁制度倾注了高度的关注。但是，众人关注的焦点似乎都集中在财产权保障的问题上，而对于更能够体现拆迁制度根本目的的生存保障功能则缺乏有效的探讨。随着城市房屋拆迁规模的不断扩大，被拆迁户中，低收人、低补偿款的拆迁居民比例呈增加趋势。对于这部分居民，仅仅给予充分的财产补偿是不够的。对此，《物权法》第42条第3款明确规定：“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《物权法》的该条规定首次在法律层面上明确了拆迁制度的生存保障功能。本文拟以上海为例，通过对于拆迁制度的文本分析及制度实际运作机制的解析，揭示拆迁制度所蕴含的生存保障功能及其实现机制。

一、生存权与生存保障

(一)生存权概念的诞生

生存权最早出现在1919年德国的《魏玛宪法》第115条第1款：“经济生活的秩序，必须符合具有保障任何人之值得作为人的生活目的的正义原则。”[3]二战后，各国纷纷将生存权写人宪法，1948年《世界人权宣言》、1966年通过的《国际人权公约》的《经济、社会及文化权利国际公约》也明确规定了对生存权的保障。

人们往往在各种语境中使用生存权这个概念，主要有以下三种。(1)狭义的生存权，有些学者将生存权的概念固定在生命权的框架内，认为生存权作为法律概念通常是指人的生命不受非法剥夺的权利，也包括每一个生命得以延续的生活条件之权利。(2)广义的生存权，除了对人的生命权进行保障外，大多数学者将生存权与社会基本权利、给付行政等概念相联系。(3)作为集体人权的生存权，1991年10月，中国政府在建国以来第一份人权白皮书，即《中国的人权状况》中第一次提出了生存权的概念，并指出生存权是中国人民长期争取的首要人权，因为“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他一切人权均无从谈起”。这里所讲的生存权主要是指一个国家和民族的集体权利，属于所谓的第三代人权。

本文所采的生存权概念仅指从社会基本权利角度出发的公民的生存保障权，它要求国家的职能不应限于保障公民的合法权利和谋求社会福祉的增进，还应积极为人们提供康乐的生活，即“免于贫困的自由”!这既是公民的一项基本权利，又是社会经济生活的目的。

(二)生存权保障在中国的表现形态—— 生存保障

新中国成立后，我们没有直接使用“生存权”这一概念。因为，作为一个社会主义国家，保证其公民能够有良好的生存状况是其立国的基本目的。而解决劳动者生活出路的基本思路就是高就业，通过高就业，使每一个城市劳动者获得社会收入来源，并逐步形成了“企业办社会”的模式，企业在社会保障中起着主导作用，到1969年彻底转化为企业保险。

但是，随着社会主义市场经济体制的确立，企业已经无力再独立承担职工(特别是退休职工)的生活保障职能。顺应这一趋势，各种社会保障制度重新建立。失业、养老、医疗、工伤保险的社会化以及城市居民生活最低保障制度的建立使政府或者说社会代替企业成为保障公民生活质量的最后屏障，使单位回归到仅仅是工作场所的地位。

二、拆迁安置补偿制度中的生存保障措施及其实现

随着社会主义市场经济的发展，特别是住房制度的改革，国务院于2001年对1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》进行了修改，这次修改最重要的内容是在拆迁安置补偿制度中，以市场评估价格模式取代了原有的面积补偿模式，将拆迁的安置补偿与房屋市场接轨。

但该条例并没有完全采纳市场模式，而采用了市场与政府规制相结合的方式，一般情况下按照市场评估价确定房屋的安置补偿标准，对于特殊群体则着重保障其生存条件和生存状况。

(一)拆迁安置补偿制度中的生存保障措施

根据有关法律规定，拆迁补偿存在两种模式：一是安置，即用与被拆迁房屋市场评估价格相当的房屋对被拆迁居民进行补偿，如果房屋的价格高于被拆迁房屋的，被拆迁居民应当支付差额；二是补偿金，即向被拆迁居民支付被拆迁房屋市场评估价格。虽然这两种模式都是以财产补偿为原则，但是立法者也设计了一系列制度保障被拆迁居民基本的生存条件。[page]

主要包括以下三种措施。

1，最低补偿单价制度。一般情况下，房屋拆迁补偿金额是根据被拆除房屋的房地产市场评估价确定的。但是，当被拆除房屋的房地产市场评估单价低于政府规定的最低补偿单价标准，则按照最低补偿单价标准计算。最低补偿单价标准是被拆除房屋同区域已购公有居住房屋上市交易的平均市场单价o

2，超过应安置面积部分房价款的减免。如果拆迁的是廉租住房，拆迁人应当优先给予面积标准房屋调换，并可适当减免超过应安置面积部分的房价款。因为居住在廉租房中的被拆迁居民，可能无力支付超出面积部分的房款。房款的减免体现了对其的生存照顾。

3，双重补偿。出租房屋分为两类：一类是执行政府规定租金标准的私有出租居住房屋，另一类是由租赁双方协商议定租金标准的出租非居住房屋。第一类房屋虽然是私有房屋，但是其执行的是政府规定租金标准。拆迁此类房屋，拆迁人要支付两笔补偿金：一是对房屋所有权人的补偿，补偿标准是按照房屋的市场评估价格确定的，是对财产权的补偿；二是对房屋使用权人的补偿，这实际上是对房屋使用权人居住权的补偿，使其有能力获得其他的住房，保障其生存条件。

显而易见，根据我国拆迁安置补偿的制度设计，拆迁的安置补偿的模式可以分为两种：

一种是通过市场机制实现的财产补偿模式，另一种则是当财产补偿不足以保障被拆迁居民的居住条件和生存状况的情况下，国家改善其居住条件，保障其生存状况的生存保障模式。

(二)法定生存保障措施的实现

文本意义上的生存保障措施必须依靠实际运作的法律制度实现。在拆迁过程中，有效的救济程序保证了法定的生存保障措施的实现。

1，行政裁决。根据《城市房屋拆迁管理条例》第16条第1款的规定，拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由被拆除房屋所在地的区、县房地产管理局裁决。房屋拆迁行政裁决的内容主要是安置补偿的具体数额，而依据则是法定的安置补偿标准。因此，如果房屋拆迁单位给予被拆迁居民的安置补偿标准低于法定标准，行政裁决可以直接纠正这种错误，要求拆迁人及其代理人按照法定标准对被拆迁居民进行安置或者支付补偿金，从而保证被拆迁居民法定生存保障措施的实现。

此外，针对行政裁决本身的一些规定也体现了生存保障的原则。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第24条规定：“在裁决过程中，对于居住房屋的拆迁补偿安置有争议的，裁决机关应当裁决以房屋调换；对于非居住房屋的拆迁补偿安置有争议的，裁决机关可以裁决以房屋调换，也可以裁决以货币补偿。”该条规定对裁决机关施加了法律上的义务，保障被拆迁居民不会因为拆迁活动而导致无处可居住的情况。

2，诉讼途径。诉讼是解决争议的最终途径，被拆迁居民既可以对行政裁决提起行政诉讼，也可以不经过行政裁决程序而直接向法院提起民事诉讼。也就是说，当事人可以选择民事诉讼或者行政诉讼两种诉讼程序要求法院保障自己的合法权利。针对拆迁补偿提起的诉讼，无论是行政诉讼还是民事诉讼，其法律依据都是一致的，法院只是从不同角度对争议进行审理。相关的法规、规章已经就拆迁安置补偿的标准作出明确规定。在民事诉讼中，法院的任务就是判断安置条件或者补偿金额是否符合法律规定；在行政诉讼中，法院则根据法律规定判断行政机关所裁决的安置条件或者补偿金额是否符合法律规定。通过法院合法性审查，法定生存保障措施得到完全的实现。

三、合意的结果：生活权保障的实现

(一)从生存保障到生活保障

城市居民的房屋往往是一个家庭的命脉，承载着太多的内容。大规模的拆迁可能使得有些家庭生活水平下降，甚至陷入新的贫困。法定生存保障措施的实现是否足以保障被拆迁居民的生存权?

从上海的实践中，可以发现一个有趣的现象，被拆迁居民实际获得的补偿金或者安置房要远远高于法定标准，一般达到人均15万元左右，一个三口之家，可得40—50万元的动迁费。无论是实际从事拆迁工作的人员还是被拆迁居民都只是将法定标准作为双方谈判的起点。而实际影响拆迁安置补偿金额的主要有以下三种因素：一是人口因素，根据被拆迁户核定的人口数，按照一定的标准计算其应得的住房面积，并据此确定补偿金额的基准；二是被拆迁房屋的面积，实践中面积早已不是决定性因素，只是一种权重，如果房屋面积较小，则不再另外增加补偿金额，如果房屋面积较大，则另外适当增加补偿金额。三是家庭经济状况和个人情况，如是家庭成员的就业情况，是否领取最低保障金、是否是残疾人或者孤老、烈军属等。 [page]

从制度与现实的强烈反差中，我们看到，实际上财产因素已经退居次要因素，对于拆迁安置补偿金额具有决定性影响的因素是被拆迁人原来的居住条件以及对于居住条件的一般预期。通过实践，原来制度中的生存保障功能已经提升到生活权保障的层面。

(二)生活权保障实现的空间

从生存保障到生活保障无疑是一种进步。但是，保障被拆迁居民的生活权无疑会给拆迁人带来巨大的成本支出，而且这种成本的付出并非基于任何法定或者约定的义务。这似乎与企业追求利益最大化的宗旨格格不入。但是，这种看似不合理的现象背后有其深层次的原因，生活权保障有其赖以实现的制度空间。这种制度空间就存在于拆迁制度的实际运作过程中。

1，房屋拆迁单位的性质及其所实际承担的职能。根据有关法律规定，拆迁人可以自行拆迁，也可以委托取得市房地资源局颁发的房屋拆迁资格证书的单位实施拆迁。这里所称的取得市房地资源局颁发的房屋拆迁资格证书的单位就是动迁公司。在实践中，拆迁人一般都不会选择自行拆迁，而是委托动迁公司进行拆迁，并支付相应报酬。因此，动迁公司是直接实施拆迁行为的单位。正是由于动迁公司这一主体的存在，使得生活权保障有了实现的空间。

根据有关规定，动迁公司的设立必须经上级主管部门同意，而且它不能接受个人的投资，必须是一个全资国有公司。它通常隶属于一个国有集团公司，而这些国有集团公司都是原来计划经济体制下区房地局下属的企业，集团总裁一般都是原房地局的副局长兼任，后来政企分开后，才逐步分离出来。但是集团高层干部的任免权仍然归属于区组织部门，中层干部的人事任免权也由区政府有关部门决定。因此，区政府对于本区的动迁公司实际上的控制力是长期的、制度化的。虽然没有制度上的明文规定，但是在实践工作中，各区都避免“跨区动迁”，即由外区的动迁公司承接本区的动迁业务。因为本区政府对于外区的动迁公司不具有人事任免上的控制力。

动迁公司对于政府的这种人事任免上的依赖关系，决定了动迁公司与政府的相互关系。实际上，更多时候，动迁公司是作为政府的代理人，而不是拆迁人的代理人，其实际工作中的目标、原则和方法均会受到政府巨大的影响。因此，很大程度上，法律、法规乃至政府的方针政策都会得到动迁公司完全地贯彻执行。

2，政府各部门对拆迁实施过程的影响。除了政府对于房屋拆迁单位的人事控制权外，各种政府部门对于拆迁过程也具有不同的影响力，并形成了生活权保障的实现空间。

(1)房地部门。房地部门对于拆迁过程的影响力非常巨大。除了作为行政裁决机构对拆迁安置补偿争议进行裁决以外，房地部门还是房屋拆迁工作的主管部门。作为行政主管部门，其最大的目标就是保障拆迁工作稳定、有效的完成。近年来，在“稳定”和“效率”两个目标中，前者的重要性越来越突出。房地部门通过制定各种规范确保拆迁不会引起激烈的社会矛盾，特别是通过颁发房屋拆迁资格证书以及年检制度对某些指标进行控制，对申请裁决的数量进行限制。

(2)建设委员会。建设委员会对于动迁公司的影响主要是经济上的，它保障拆迁过

程中有足够的资金供给量，这也是实现生活权保障的前提。上海在实行土地储备制度以前，拆迁的资金主要是由开发商提供的。政府与开发商之间通过签订“开口合同”的方式保证资金的供给。双方都不希望前期的巨大投入变成泡影。因此，即使拆迁成本远远高于原来的估计，开发商也会同意继续追加投入。

(3)信访部门。信访制度在拆迁工作中发挥着特有的作用。由于它对于信访人以及动迁公司作用力的大小并不一致，所以，其结果并不确定。但是，有一点可以肯定，一旦被拆迁居民的某项要求通过信访制度得到了支持，在以后遇到类似问题时，动迁公司就会自觉将该因素纳入考虑范围，并在实践中不断调整其权重。

从表面上看，拆迁安置补偿的生活保障功能是通过被拆迁居民与房屋拆迁单位的合意实现的，但是，正是由于政府的影响，才有合意的平台。政府各个部门从日常管理的各个环节，控制房屋拆迁单位的行为，保持社会的稳定；而房屋拆迁单位也就不可能严格按照法定的标准对被拆迁居民进行安置补偿，而必须考虑被拆迁居民的实际情况，解决被拆迁居民的实际困难，接纳比较合理的要求，来缓解社会矛盾。这也就是拆迁安置补偿制度生活保障功能实现的制度空间。

四、结语：生存保障— — 公共利益的另一种表现形式

城市的建立必然带来城市更新的问题。在不同的历史时期和不同的法治理念下，人们对于城市更新有着不同的态度。在自由权为主导的消极法治理念下，城市更新是一个纯粹的民法问题，主要是通过平等主体间的协商来解决。随着社会的不断发展，福利国家、积极行政的理念逐渐成为主导的法治理念。夜警国家的幻想已经一去不复返。国家，特别是行政权开始承担起更多的积极义务，为公民提供基本的生存保障。保障公民基本的生存条件成为国家不可推卸的责任。居住条件是生存条件中非常重要的一种，国家通过何种方式提供给需要住房的公民适合的住房，这已经成为我国政府和公民日益关注的焦点。拆迁制度是具有中国特色的一种城市更新方式，与此同时，它客观上也改善了被拆迁居民的居住条件，向其提供适合的住房，体现了国家的再分配职能，蕴含着公共利益的因素。公共利益是一个抽象的概念，很难对其作准确的定义。但是，当我们面对具体情况时，我们可以进行判断。由于市政道路、公共绿地、城市基础设施等公共设施建设中进行的拆迁固然体现了公共利益；由于商业开发而进行的拆迁也可能蕴含着公共利益——被拆迁居民居住条件的改善、城市环境的提升以及由此带来的就业机会等等都是公共利益的表现形式。因此，我们应当从制度的目的、运行效果等各个方面综合考量各种制度的现实意义，只有这样才能明确未来发展的方向，不至于因噎废食。[page]

(责任编辑：尤斯)