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住房保障法草案操作性不强共有产权存争议

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2019-10-07 12:48

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　　房价高涨的形势下，《住房保障法》的起草进程引人关注。

　　刚刚过去的全国两会上，国务院法制办副主任郜风涛在回应政协委员关于住房保障方面的建议时表示，《住房保障法》已经列入国务院今年的立法计划。

　　不过，参与法律起草的人士认为，难指望这部法律有突破性的进展。“目前的草案着重于原则性的规定，缺乏可操作性。可以预见法律出台后，仍需持续地进行修订和制定实施细则。”

　　本报获悉，《住房保障法》草案条文已较之最初方案缩水三分之一，仅余70多条。起草者还表示，草案条文可能进一步精简。

　　同时，《住房保障法》草案中的“共有产权”以及如何监督地方政府等关键性条款仍存比较大的争议，因此，有住房和城乡建设部官员证实，本月底，住建部政策法规司将组织全国范围的调研，但具体行程和组成人员尚未确定。

草案条文缩水

　　目前，最乐观的估计是《住房保障法》在2013年，被全国人大常委会三读通过。但如果在报送国务院法治办后，仍存在比较大的争议，则该法律就很难在本届全国人大任期内进行审议了。

　　早在2008年11月，《住房保障法》就被列入十一届全国人大常委会五年立法规划，由住房和城乡建设部住房保障司负责该法的起草工作，并于2008年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法的理论版和实践版建议稿。

　　实际上，按照本届全国人大常委会的安排，《住房保障法》属于二类立法。所谓二类立法项目，是指尚不具备立法条件，仍需研究起草，适时报审的立法项目。

　　不过一位住房和城乡建设部官员证实，有住建部领导曾表态说，《住房保障法》要按照一类立法项目操作，抓紧工作，适时报送。同时，《住房保障法》的起草，也是住房保障司2010年的重点工作。

　　据了解，深圳市房地产研究中心的实践版大致有80多个条款、清华大学法学院理论版有近100个条款，2009年的11月，两个版本交给住建部住房保障司后，整合成100多条的初稿。

　　《住房保障法》草案起草组人士说，草案目前在住建部住房保障司手中，在修订完成后，将通过住建部政策法规部门完善，今年有望通过住建部递交至国务院法制办。

　　不过，整个《住房保障法》起草过程中，国务院法治办以及全国人大法律委员会都有人员参与研讨。

　　本报获悉，最新的《住房保障法》草案的条文已较之最初方案缩水三分之一，仅余70多条。“而且按照以往的行政立法经验，等到国务院报送全国人大常委会审议时，草案条文将被进一步精简。”参与起草的人士说。

关键条款仍存争议

　　在经过多轮的修改之后，作为《住房保障法》草案最大亮点的“共有产权房”制度，仍存比较大的争议。

　　共有产权，是指出资的政府和作为保障对象的购房人共同拥有经济适用房的产权。从江苏淮安等地方政府的试点来看，这样的住房也可以上市交易，只不过出售后的收益按照政府和个人的出资比例在政府和个人之间进行分配。

　　“关于政府和个人在经济适用房产权中所占的比例，还在进一步讨论当中。”深圳市房地产研究中心法律所所长王玉国说。

　　“不过，在该法起草过程中，围绕这项制度也产生了很大的争议。能否在全国范围内适用，以取代现有的经济适用房和限价房制度，尚存疑问，最后有可能还是交由地方政府自行选择决定。”王玉国说。

　　除共有产权之外，当前的草案中，另外一个难题：如何有效监督政府的执行力度，是住房保障法的又一关键。

　　清华大学法学院副教授王洪亮介绍，最新草案已将住房保障体系纳入地方政府的政绩指标之列。“草案中，有条款规定，地方政府已经对住房保障工作，单独在财政预算中列支，并向人大汇报工作。”

　　王洪亮介绍，草案还将住房保障工作的总体规划、土地、资金、运作流程纳入地方政府的总体规划。

　　此前，住房保障法起草者之一、清华大学法学院院长王振民说，住房保障法明确了各级政府如对住房保障不力，将面临追究法律责任。

　　“草案中还把保障房的建设作为考评、测评政府官员升迁的一个政绩指标，纳入其升迁考核标准。”深圳房地产研究中心王玉国补充说。

　　不过，有参与者告诉记者，鉴于草案条文十分精简，现有草案只能做原则性的规定，尚缺乏可操作性。并且这些约束地方政府的条文，尚未广泛征求相关方的意见。

　　“估计经过进一步讨论形成更完善的法律条文之后，会向各部委和地方征求意见，组织开发商和地方政府的座谈会。”《住房保障法》起草者之一、深圳市房地产研究中心法律所所长王玉国说，“到时各方意见的争论会比较集中，部分条款可能会再进行精简。”

二次房改是否成功关键在于是否有操作性

　　在社会舆论和上百位人大代表、政协委员的推动下，二次房改有了实质性进展。二次房改的倡导者李明３月１４日告诉记者，全国人大代表宗庆后和迟夙生分别领衔３０余位人大代表提出的深化二次房改加快住房保障法立法的议案，已经列入本次人大会议正式议案。

　　（３月１５日《上海证券报》）

　　去年，尽管二次房改的倡导者四处游说，但住建部两位官员先后予以否定。现在，虽然有不少代表委员推动二次房改列入人大会议正式议案，但并不意味着梦想很快就会照进现实，相关机构如何处理这一议案，还是未知数。

　　二次房改议案的核心内容是，确立住房是准公共产品，由政府主导提供房屋住房服务，供应对象是占城镇人口６０％左右的中等收入家庭，根本目的是解决夹心阶层的住房问题。这显然与现有的住房制度存在偏差，如果按照这一思路进行改革，必然有不少现实障碍不好突破。

　　进行二次房改，很可能要否定现有住房制度，重新来设计房改路径。对于监管部门而言，自然不愿意让过去的成绩被否定，住建部否定二次房改就是明显的例子。因为在监管部门看来，过去十多年的房改是“很成功的改革”，有人均住房面积达到２８平方米为证，而且，世界上解决住房问题从来没有中国这么快。

　　更重要的是，在监管部门眼里，尽管承认住房分配还需更加公平，但会认为目前各项制度和措施正在向公平靠拢———《住房保障法》等法规一旦出炉，廉租房、经济适用房、限价房、公租房的供应量将加大，因此认为没有必要进行二次房改。二次房改要过监管部门这一关并不容易。

　　另外，二次房改难过财政关。政府为６０％左右的中等收入家庭提供房屋住房服务，是需要投入的，而且土地财政收入因此要大大减少。收入减少而支出增加，压力不小。对负债累累、财政收入比较单一的地方政府来说，如果土地财政收入大大减少，可能政府很难正常运转，其他公共投入很可能就会减少。而要想壮大地方财政，一方面要寻求新的财政来源，另一方面要调整中央与地方的利益分配，但这两点做起来并不容易。这可能是二次房改难以过关的又一个因素。

　　二次房改的核心是为中等收入家庭解决住房问题，但现实是，我们的廉租房、经济适用房供应量连低收入者需求都不能满足。到底优先解决低收入群体住房还是中等收入群体住房？政府为６０％中等收入群体提供住房服务会不会影响低收入者住房问题的解决？这些问题都要考虑到。

　　从二次房改的核心内容看有些理想化，没有充分考虑到二次房改的复杂性———牵扯到财税改革、土地改革等，并且，一下子解决６０％中等收入群体住房并不现实。我并非反对二次房改。在我看来，是否进行二次房改并不重要，重要的是什么样的住房制度更符合中国人多、情况复杂的国情，能否科学有序地解决民生之困。

　　二次房改的梦想能否照进现实，关键在于是否有操作性。我的看法是，二次房改的设计过于理想化，估计相关机构在处理这个议案时，也会综合考虑。

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