实施政府投资项目代建制认识与思考

近年来在我市政府投资建设工程领域，产生了一种新兴的项目管理方式—代建制项目管理模式。认真总结、逐步完善这一项目管理方式，对促进我市建设项目管理体制及运行机制改革具有重要意义。
一、代建制的内涵及特征
所谓代建制是指将项目建设人与项目使用人分离，由项目投资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。
（一）代建制是一种新兴的项目管理模式
代建制意为代理建设制式，在制度演进上，它被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式。代建制是继工程项目管理和工程总承包后的又一种新的项目管理模式，其最为核心的特点在于：一是代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能；二是代理业主行使投资控制职能；三是在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。
在这种模式下，项目业主在提出项目建议书后，即可通过选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责、权、利，在国家相关法律约束和市场经济机制调控下，由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资以及工期和质量的管理与控制、竣工验收及试运行，直至最终向业主移交符合合同要求的建设项目的全部或部分过程。而项目业主在建设过程中不再直接参与项目管理，只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。代建人按照合同约定完成项目建设，承担各种风险，并相应取得报酬。而为了加强对代建项目造价、质量、工期以及安全的控制，投资人还可以在合同中约定对代建人的奖罚措施，比如节奖超罚等。可以说，代建制是迄今为止比较彻底的一种代理业主进行项目管理的一种模式。
（二）代建制是解决现行管理体制问题的重要选择
试行代建制之前，非经营性政府投资项目的建设一般都要由建设单位搭建管理班子，按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设。该管理模式的弊端在于，由于建设班子本身就隶属于当地政府或政府部门，往往使得政府对投资项目的监管失控，造成项目建设效率低下、资源浪费及超规模、超标准、超投资等现象经常发生。
在代建制模式下，通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，不仅可以有效地提高项目管理水平，同时把建设单位的职责在建设期间划分出来，即建设单位不直接参与项目建设，从而有效克服了建设单位对投资的人为影响，基本杜绝“三超”现象，并且割断了建设单位与施工企业之间的利益关系，从制度上消除了建设单位的权力寻租。同时，政府投资部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的，形成了相互协作，相互约束的工作机制，从而解决了过去建设项目主体不明、责任不清的问题，为投融资体制改革开辟出了一条成功之路。
（三）代建制模式正在逐步探索之中
自1993年厦门开始试验代建制以来，我国各地已广泛试行代建制并逐步积累经验、创新发展，理论界普遍认为目前已形成上海模式、深圳模式、重庆模式、北京模式等4种比较典型的经验模式。归纳起来主要有两类管理模式：
一是“政府集中代建制”。如由深圳市实行的由政府专门成立的“工务局（工务署）”，代建政府投资工程。这种机构属于“吃财政饭”，不以赢利为目的，利于实现集中统一管理，避免不规范行为，在管理、技术和质量上便于掌握控制。在当前市场经济还不完善，各类代建公司发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。 [page]
二是“公司代建制”。它能够较好地控制项目投资、质量和工期，避免“三超”弊端。但是，“公司代建制”是新生事物，各地正在探讨解决代建公司力量薄弱，是否具备真正从事工程项目管理能力，能否避免“暗箱操作”，克服盲目追求利润、不顾政府投资效益，并对政府投资项目实行终身质量负责制等一系列问题。
二、衢州市本级代建制的基本做法
2005年《浙江省政府投资项目实施代建暂行规定》出台，标志着代建制在我省全面试行。目前经批准具有浙江省政府投资项目代建资格的代建单位共29家，其中已开展代建业务的5家，共实施代建项目11个。我市从1995年开始探索项目代建制模式，2001年年底开工建设的衢州市国家税务局征税大楼是我市第一个明确由代建单位代建的项目，到目前止市本级共实施代建项目23个，完成投资10亿以上。2004年底我市出台了《衢州市本级政府投资项目试行代建制的通知》（衢政办发[2004]146号），政府投资项目代建制工作正式试行。
（一）代建单位基本情况
我市市本级开展代建业务的单位共有浙江省衢州市联达监理咨询有限公司、浙江六联房地产开发公司、衢州教育集团、衢州市经济适用住房建设中心等4家。代建单位基本情况如下：
1、浙江省衢州市联达监理咨询有限公司。成立于1995年，属甲级监理公司，注册资金300万元，拥有员工125人，其中各类国家级注册师40人 。2005年开始代建项目，现共代建项目4个，主要有：衢州海关业务技术大楼、市公安局拘留所、柯山公安分局综合楼、市防汛抢险基地业务用房。
2、浙江六联房地产开发公司。成立于1992年，属二级房地产开发企业，注册资金2000万元，拥有员工20人，其中各类国家级注册师2人。1995年开始代建项目，现共代建项目5个，主要有：衢州电大办公楼、衢州市国家税务局征税大楼、衢州电大办公楼、市开发区管委会大楼、市环境监测大楼等。
3、衢州教育集团。成立于2000年，属自收自支事业单位拥有员工7人，其中各类国家级注册师1人。2001年开始代建项目，现共代建项目7个，主要有：衢州职业技术学院、衢州一中、衢州综合中专、体培中心、星星学校、东港学校、山海协作促进中心等。
4、衢州市经济适用住房建设中心。成立于1996年，属临时机构，拥有员工18人，其中各类国家级注册师1人。2003年开始代建项目，现共代建项目7个，主要有：市青少年宫、武警支队办公楼、亭川小区安置房、书院拆迁安置房、会展中心改造、市府食堂等。
（二）代建制模式
衢州市市本级代建制尚处在探索阶段，其代建模式也多种多样，既有政府集中代建制模式，也有公司代建制模式。衢州教育集团作为事业单位，代建了近年来所有的教育系统较大的建设项目，同时也承担了这些教育项目的投资融资业务，从代建角度看，衢州教育集团实施的代建属典型的行业内政府集中代建制模式。衢州市经济适用住房建设中心作为建设局下属的自收自支临时机构，代建了部分政府交办的项目，也可归属为政府集中代建制模式。浙江省衢州市联达监理咨询有限公司和浙江六联房地产开发公司的代建则属于完整意义上的公司代建制模式。
（三）代建人确定
一是通过招标确定代建单位。根据衢政办发[2004]146号文件规定，由市发改委、财政局、建设局等部门组成代建审查委员会初审确定有符合代建资质的代建单位，然后进入招投标中心公开招标后，报市代建审查委员会最后确定。从实施情况看，公司代建制模式多采用通过市场竞争方式取得代建项目这种形式，现共实施代建项目4个，其中3个项目由浙江省衢州市联达监理咨询有限公司实施。 [page]
二是使用人将项目直接委托某一代建单位集中代建。这类项目主要集中在政府集中代建制模式中。目前通过这种方式实施的代建项目有19个，其中衢州教育集团和衢州市经济适用住房建设中心代建的全部项目均以政府协调会、抄告单方式进行直接委托。
（四）代建方式
代建方式有全过程代建和分阶段代建二种方式，其中分阶段代建又可分为前期工作阶段代建和建设实施阶段代建二种。市本级目前实施的代建主要是全过程代建和建设实施阶段代建，其中学校建设项目以全过程代建为主，其他项目以建设实施阶段代建为主。
建设实施阶段的代建，一般由使用人自行开展项目前期工作，在项目可行性研究报告或初步设计或施工图完成后，确定建设实施代建人，由代建人负责项目的施工、监理直至竣工验收的管理。浙江省衢州市联达监理咨询有限公司代建的衢州海关业务技术大楼、市公安局治安拘留所，市六联房地产开发公司代建的市国税大楼、环境监测综合大楼，市经济适用住房建设中心代建的市青少年宫项目、市检察院技术用房等都是在项目业主已完成了项目审批过程，甚至完成施工图设计后才明确代建单位。这种模式由于代建单位的后期介入，故使用人多成立项目建设领导小组、筹备组、基建办等之类的机构，来配合代建单位共同完成项目的建设任务。
全过程的代建，一般是指使用人提出项目建议书，投资综合主管部门审批后，即确定代建人，由代建人全权履行投资人和使用人责任，负责项目的全过程管理。市本级采用这种模式代建的项目，主要集中在市经济适用住房建设中心和衢州教育集团。市经济适用住房建设中心代建的市武警支队办公楼项目、亭川小区安置房项目，都是在市武警支队和西区管委会提出项目之初，市政府以抄告单形式确定由市经济适用住房建设中心代建，之后的项目前期、建设实施等具体管理中使用单位基本不介入，仅在功能使用上提出具体意见。衢州教育集团代建的衢州市职业技术学院、衢州市新星学校建设工程、衢州职教中心一期工程等项目，从项目提出之初就由市政府直接明确了代建单位，项目从前期立项一直到最后建成交付各学校使用均由市教育集团全权负责。
（五）代建项目的管理
项目前期管理。市本级的代建项目一般由使用人负责项目前期工作，项目审批的所有手续由业主单位负责办理，部分全过程代建的项目由代建单位负责承办。部分代建项目（以市教育集团代建的项目为主）代建人在设计阶段就参与。其他项目一般由使用人委托开展设计，代建人在设计完成后才介入，这些项目一般在代建人介入后都需做大量的设计优化和修改工作。

[本文共有 2 页，当前是第 1 页] <<上一页 下一页>>