规范审判管理提高司法效率

规范审判管理，提高司法效率

青岛海事法院　王存军
　　人们常说，迟到的正义就是非正义 ，指的是司法效率与司法公正的关系问题。司法公正是审判机关的终极追求，而司法效率是人们追求司法公正过程的必然要求。当前，我国司法体制设置不近恰当，司法环境不尽人意，司法队伍发展严重滞后，审判管理不能适用法治社会的要求等等，都制约我国司法效率的提高。尤其是审判管理失之规范，是造成司法效率低下的重要原因。 要提高司法效率，先要弄清司法效率的基本内涵及其与司法公正的关系，厘清影响司法效率的主要因素，有针对性地规范审判管理工作，从而最终促进司法效率的提高。
一、司法效率的概念
　　所谓司法效率是指以较低的司法成本来获取最大程度的司法收益。在司法诉讼过程中，不论是司法机关，还是当事人都在投入一定的人、财、物。此外，还将投入一定的非物质性成本，即诉讼的非经济价值性的部分，概括上讲诉讼成本的投入包括经济性的和非经济性的两大部分。那么诉讼的收益与之相适应，也应包括经济性的收益和非经济性的收益两部分，经济性的收益可以用经济尺度来测量，非经济性的收益，即非物质性或精神性的收益，是很难用经济标准来测量的；据此，无论是诉讼的投入，还是诉讼的产出，其测评标准均涉及经济和非经济的两大价值体系。经济价值方面可分为投入和收益，在民事诉讼中，作为投入有：诉讼当事人向法院交纳的诉讼费，聘请律师而支付的费用，为参加诉讼活动耗费的时间和精力。作为法官为处理民事案件所领取的工资及耗费的时间、精力等。作为收益的有：当事人通过裁判挽回了经济损失国家通过裁判，挽回了经济损失，直接作为国家财政收入的部分财产。这些都是因为诉讼成本的投入而产生收益的再现。非经济价值分为投入和收益两个方面，作为投入有：当事人之间发生纠纷本身以及为平息纠纷而进行诉讼所受到的社会负面影响和由此导致的自身名誉损失，或者裁判者因错误的行为引起社会的消极评价而导致信誉、威严的损失。作为收益的有：当事人通过正当的陈述，合法主张及裁判对这些陈述主张的肯定和支持，而获得法律和道义上的赞誉和认同。法官通过公正裁判，国家法律尊严得以维护，正义得到了弘扬。
二、司法效率与司法公正的联系
　　司法公正和司法效率作为司法追求的两大价值目标，它们在司法活动中不仅各自具有独立的价值，而且彼此具有互为一致的价值内容。它们的联系有以下几个方面：
1.低效司法不是公正司法。
案件在审限内结案，并不意味着有效率，因为法定审限是法官审理案件的最大化的诉讼周期。正常情况下，案件应当在程序公正条件下，以较短的时间内审结，才能说具有科学的效率。但即使这样，审判实践中也会出现案件经过多年结案没有的情形。在诉讼中，当事人各方的利益均处在不稳定状态，同时，法院的诉讼成本也处于不断增加中；从非经济因素上分析，一个漫长的诉讼，当事人受着巨大的心理与物质的压力外，长时间生活在不安之中，忍受冗长诉讼带来的痛苦与无奈。同时，法院的司法权威性和公信力度也都受到极大的损害。即使诉讼结果非常之公正，对当事人程序权益不也是一种损害？人们是希望及时获得司法救济，并且希望其权益尽早得到维护。
2.不公正的司法是一个没有效率的司法。
案件以极快的速度结案，无法让当事人感到真正放心。未经公正的程序审理案件，似乎节约了司法资源，而实际的后果却常常是当事人申诉不休，这样反而造成了司法资源的浪费。从非经济因素上分析，一个错误的裁判可能损害司法的公信力和法律权威。不公的裁判甚至枉法的裁判不仅不能及时解决冲突和纠纷，而且会诱发社会的不满情绪和评价，是无效的司法，甚至适得其反。
3.关于司法公正与效率的关系，应是公正优先，兼顾效率。
公正和效率是任何一个社会都必须信守的两大价值目标。司法公正与效率可以和谐相处，但有时又相互对立。的确，人们期望通过严谨的诉讼程序，合乎法律规定的实体裁判，来维护自身的合法权益；但严格依从程序法进行的冗长的司法过程，又造成了司法资源的浪费，损害了当事人的合法权益。之所以出现如此矛盾，是因为效率着眼于速度和收益；而公正则着眼于过程和结果。没有公正就没有效率，没有效率就谈不上公正，单纯追求任何一方面都是对整个司法价值的损害。因此在设置司法效率时应坚持公正优先，兼顾效率。公正是比效率更重要的价值。
三、关于影响司法效率的因素具体分析
1、细化后的程序规定之间不能有效整合，是直接影响诉讼成本和效益的原因。
历史上，我国民事诉讼立案与审判、立案与监督、立案与执行不分，法院内部机构职能交叉、权责不明，审判管理无序，既制约了审判效率，又增加了诉讼成本。监督管理的不力，很难实现对审判工作的科学管理与决策。近几年来我国大都数法院对审判流程进行了改革，实行流程管理的方式，使立审、审执、审监完全分立，各司其职，分权制约，改变了传统民事诉讼运用行政手段管理审判工作的模式，避免了法官权力的过于集中，同时又真正地还权于合议庭，建立合议庭工作机制，保障合议庭独立行使审判权，使合议庭真正成为法律意义上的审判组织。但在整个过程中，引导人们的诉讼程序应当说大都还是在近几年司法大力改革前设定的，虽然在《证据若干规定》实施后，对局部的诉讼问题进行细化规定，但局部性诉讼程序的细化在某种程度上却直观地制约着司法效率的提高，在具体的民事案件中，争议事项特定的情况下，局部细化的诉讼程序本身缺少统一性，这就要求诉讼主体可能多的诉讼行为，再加上各项程序之间的协调性没发挥出来，从而就加大了诉讼成本。
2、简易程序的规定过于抽象，审限偏长，是直接影响诉讼成本与效益的重要原因。
《<民诉法>若干意见》对简易程序适用范围过窄，过于原则，使大量的民事案件适用普通程序，使法官感到疲惫，使当事人感到厌诉。从而造成了司法资源浪费和诉讼成本加重，降低了诉讼效率。而诉讼周期是指诉讼程序启动至终了的全过程，包括当事人起诉，法院受理、排期、案件的审理与裁判，强制执行等阶段所耗时间的总期限。从经济学的角度讲，如果一切节约都可以归结为时间的话，那么，一般来说，在具体的个案诉讼中，所涉争议事项特定的前提下，诉讼所持续的时间越长，当事人和法院所耗费的成本就会越大，诉讼效益就会减少；我国《民诉法》虽然规定了审理期限，其目的是为了防止诉讼时间拖延。在审判实践中，这些规定没能很好地解决诉讼周期拖延过长的问题。没能成为行之有效地防止诉讼周期拖延过长的方法和制度。其根源在于《民诉法》对诉讼中止的原因规定的过于原则。《<民诉法>若干意见》对简易程序转为普通程序的定的过于宽泛，在审理过程中，发现案件复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序。由此可知，简易程序转为普通程序的条件是由案件的复杂程度决定的。在审判实践中，如何确定案件的复杂程度，没有统一的标准，这也为法官发挥主观随意性创造了条件。诉讼周期很容易拉长。《民诉法》对法院院长审批延长审限的理由没有限制。《民诉法》第一百三十六条第一款第（六）项规定："其他应当中止诉讼的情形。"这是一条弹性条款，人民法院认为应当中止诉讼的，就可以中止诉讼。则为法官延长诉讼周期打开了方便之门。法官即可随意依据诉讼中止弹性条款的规定，中止案件审理。《民事诉讼法》规定适用简易程序，应当在三个月内审结，适用普通程序，应当在六个月内审结。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。对于诉讼中止后的案件及简易程序转为普通程序的案件，在适用普遍程序审理过程中，仍不能按法定的期限审结案件，还可以报院长审批延长审理期限。法院院长既可以以案件有特殊情况批准延长审理期限，使案件往往被拖延审理，甚至达几年之久，使审判周期处于无休止状态。诉讼效率低下就不足为奇了。
3、诉讼制度对司法效率的影响。
一方面是法律规定的一些制度影响了诉讼的效率，由于民事诉讼法以及当前的证据规则，对于反诉以及增加诉讼请求和追加当事人没有时间限制，于是当事人依据法律提起反诉、增加诉讼请求、追加当事人致使诉讼不得不延长，司法效率无法提高。当事人在开庭审理中增加诉讼请求或者提出反诉，需要给当事人法定的答辩时间。另外还有追加当事人等情况，使诉讼不得不延迟。另一方面是法院审判机制制约了司法效率的提高。（1）合议庭的因素。合议庭的人员意见不一致，只有审判委员会做出决定后，合议庭才能据此做出判决。（2）注重调解的因素。调解是人民法院处理民事案件的重要方式，提倡调解，加大调解的投入，是尊重当事人的处分权。但是这种对调解的倾斜在一定程度上影响了当庭宣判的适用。主审法官为减少当事人上诉，害怕错案追究等，对案件久调不判，忽略了司法效率。（3）法院缺乏对于当庭宣判和定期宣判的鼓励制度。
4、审判监督制度的滞后，也是决定诉讼效率高低的因素。
在我国审判监督制度中，由于我国现行法律对提出申诉、再审的主体、时间、次数、审级没有严格限制，导致无限申诉、无限再审。其直接后果，是造成案件久拖不决。例如，当事人不服原审判决，向原审法院提出申诉，原审法院立案审查后，驳回申诉。当事人又向上一级法院提出申诉，上一级法院通过审查，认为有一定道理，函转原审法院复查，原审法院复查后再次驳回申诉。当事人不服，向检察院申诉，检察院向上一级法院提出抗诉，上一级法院根据程序规定，又交给下级法院，下级法院再审后，认为原判正确，又维持了原判。当事人又向上一级法院提出上诉。如此循回往复，使当事人在法院之间来回奔波。有的案件历时十几年，有的案件先后判决、裁定多达十几次，使当事人不断的申诉，不断的再审，最终没有一个确定的结论，增加了当事人的诉累，浪费了司法资源，降低了司法效率。
四、建立审判规范运行的效率体制
　　规范化的审判管理机制是司法走向公正与高效的必由之路，在我们设想建立现代审判规范运行的机制时，应当明确司法的公正问题是含非经济因素效率问题，实现司法公正与高效，也可以说是实现有效率的司法。要创立有效率的司法，必须立足于法院的实际，搞好审判组织及运行的规范机制，并注重提高司法效率。
1、审判流程控制权与实体审判权相对分离，是建立规范的审判运行机制的基础。
实体审判属于审判流程管理的主要环节，实体审判权与流程控制权共同构成了法院的审判权。当然，实体审判权本身亦存在一个案件实体审判的流程控制的问题。但在现代诉讼中，流程控制权已被上升为与实体审判权同一层次。从某种意义上说，实体审理权意味着诉讼结果的公正与否，而流程控制权所产生的则是诉讼过程是否具有效率的问题。在我国传统诉讼体制下，这两种权力往往被混合在一起，实际上权力的大部分由同一个审判部门行使。这必然会导致权力因缺乏制约而被滥用的不良后果，更重要的是，这种权力架构不仅不能使法院的审判权对当事人的合法权益进行充分的保护，而且由于诉讼的低效率和缺乏公正的表象，直接损害了法院的权威和裁判的公信力，种种因素表明无论是低效，还是缺乏公正，都是低效率的司
法行为。因此，流程控制权与实体审判权的相对分离便成为司法改革必然选择。负责实体审理的法官只拥有实体审理的诉讼指挥权以及最终的裁判权，对审判的整体流程控制权并不掌握在审判法官的手中，而是由以立案庭为主的其他业务庭根据各自的职权范围，以合理的方式进行有机的控制。在这里，流程控制权其本身亦被分割为几项控制权，如排期权、财产保全实施权、庭前证据交换主持权等。这些控制权虽然由作为一个整体的立案庭拥有，但各控制权的权力主体仍然是相对独立的，在这些控制权之间亦存在一种权力的制约关系。因此，流程控制权本身即体现了分权制衡的思想。在这点上，山东的一些法院的实践证明，这种的改革是成功的。
2、建立审判程序性工作规范的操作制度，明确案件流程控制权部门和审判部门。
　　首先要在程序性事务上合理分工。在实践中，虽然证据调查、收集、举证期限确定、证据交换和展示等等程序性工作由立案庭负责，但在和业务庭交接上由于职责不明，在运作中常常会出现一些反复协调问题，并因制度性消耗一些司法资源。因此，笔者认为，首先在案件流程控制权和审判权相对分离，在剥离审判程序性事务的同时，应当建立符合司法运作模式的程序性操作规程，该规程可以对各个审判庭应履行的审判权职责进行界定，对立案庭应履行的流程控制权以及程序性工作也进行明确，从而真正达到以内部分工负责的方式在保证程序运作公正的同时，也提高司法效率。其次，应细化案件流转交接的各个环节的期限，并对在案件流转过程中，涉及到当事人申请财产保全、鉴定、调查等等因当事人启动的程序事务一并明确审查部门和操作部门，案件在立案庭的由立案庭审判员审查，并交由书记员办理手续，案件在庭审部门的由庭审法官审查，并交由书记员办理手续。从而可以避免当事人拿个材料来，不知向谁提交。这样既改善司法形象又可以极大提高司法效率。
3、立案庭享有流程控制权，对案件进行繁简分流，并且加强庭前调解工作。
立案庭建立庭前调解是调解和审判分离的深化和真正的实践，是法院完善调解制度的必然选择。案件在立案庭进行排期前可按庭前调解的可调性进行分类：第一类，规定涉及海上人身损害赔偿案件和船员工资案件为必调案件；第二类，规定督促程序案件和公示催告案件由立案庭办理；第三类案件交由其他庭办理。可以调解的案件则立即进入庭前调解程序，对庭前调解也规定相应的工作流程，规定调解时限，杜绝久调不结现象。这样一来就可以充分利用案件流转控制权的分离真正为审判服务，实现了繁简分流，避免了可调案件进入诉讼程序。缩短了诉讼周期，根据笔者法院在这方面的实践操作，程序公正性和效率性都得到极大的提高。
4、建立动态的审判效率跟踪管理制度。笔者认为通过立案庭流程跟踪管理制度对每个审判员办理案件的效率状况进行动态统计和管理，同时体现在岗位考核上，谁的效率达不到要求的，直接影响其岗位考核。具体做法是在立案庭建立每个审判员的效率动态记录，该记录体现每个审判员近二个月的开庭和参加合议情况，从工作时间体现每个审判员的工作量；其次，在该效率记录体现每个审判员工作的质，即每个案件的开庭次数，当庭宣判率和平均结案天数；第三，在该效率记录体现每个审判员办理疑难案件情况，上诉案件维持和改判情况，从质量上来体现效率。这样一来，每个审判员的工作情况和工作质量都一目了然，审判人员的责任心大为提高。　
5。关于简易程序适用和审判周期的问题。
由于适用简易程序有利于贯彻"两便"原则。按照《民诉法》简易程序的规定，不受普通程序某些规定的约束。使大量的民事案件通过简易程序加以解决，可以避免当事人在诉讼过程中造成不必要的费工、费时。减少了法官在诉讼过程中精力和时间的投入，有利于加快办案速度，提高司法效率。所以应扩大简易程序的适用范围，在笔者法院审判实践中，通过例举法对简易适用的范围进行规定，从而增加简易程序的操作性，真正发挥简易程序的作用。而对于审判周期问题也从下例几项进行完善：（1）要严格依照法律规定，在法定期限内审结案件。因为《民诉法》对诉讼中的许多阶段和环节，都规定了一定的时间，对法院或当事人具体诉讼行为的时间做了设置，即期间和期日。案件的审理期限，意味着对恣意的限制和对权利的制约。审理期限是克服和防止法官和当事人行为的随意性和随机性。为这些行为提供了外在标准，使之不能任意进行。审理期限还为程序参与者提供了统一化的时间标准，克服了行为的个别化和非规范化。从而使诉讼行为在时间上连贯和衔接，避免行为各环节的中断。（2）要取消诉讼中止的弹性规定、应细化简易程序转为普遍程序的事由。
6、改革传统的案件审批制度，充分调动主审法官和合议庭的职能作用，建立激励机制。
首先，对于当庭宣判案件，可以由合议庭集体签批或由独任审判员签批，不必经过庭长、院长。其次，法院制订当庭宣判规则，对于有条件当庭宣判的案件，应当规定当庭宣判，对此应有相应的鼓励政策和不予当庭宣判的惩罚措施。第三，合理界定错案概念，应区别对待，对于当事人不提供证据而败诉，即使因为将来提供证据也不能认定法官的责任。因为实体上的判决，除显示公平以外，没有根本的对与错，因此而对法官进行追究，只能增加办案人员的压力，影响当庭宣判。第四，根据目前的现状，以及形势发展的要求，法院应当设立法官助理，负责进行证据交换、明确争议焦点、指导当事人举证、限期举证、调查取证等开庭前的准备工作。
另外要深化审判监督程序的改革。笔者认为，应改革现有的审判监督制度。将无限申诉、无限再审改为有限再审。要严格限制提起再审的主体，具体规定再审期限，确定法院级别管辖，明确规范再审事由。另外要明确规定了再审的次数，变无限再审为有限再审。最高人民法院在《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》中规定：“各级人民法院依照民事诉讼法第一百七十七条第一款的规定对同一案件进行再审的，只能再审一次。”“上级人民法院根据民事诉讼法第一百七十七条第二款的规定指令人民法院进行再审的，只能指令再审一次。”“同一人民法院根据民事诉讼法第一百七十八条的规定，对同一案件只能依照审判监督程序审理一次。”即各级人民法院依院长发现制度决定再审，对同一案件只能再审一次；上级法院指令下级法院再审，只能指令一次；各级人民法院根据当事人的再审申请，对同一案件只能再审一次。这样明确的规定，弥补了民事诉讼法对再审次数以及再审申请人以同一理由无限申诉的缺陷，变无限申诉为有限申诉，变无限再审为有限再审是明确界定了引发再审程序的理由。还要解决申诉事由无限问题。针对民事诉讼法和行对引发再审程序理由含义宽泛，不便操作的情况，最高人民法院在《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》（以下简称《若干意见》）中明确了发起再审的理由，解决了申诉事由无限的状况。从实体公正和程序公正两方面保证了再审案件的公正审理。
总之，现代法院在追求司法公正的进程中，要深刻理解司法公正与司法效率的辩证关系，提高司法成本和效益意识，针对影响司法效率的具体原因，对症下药，规范审判管理，一定能够促进司法公正与司法效率跟上法治社会发展的时代要求。



【参考书目】：
<<深化审判监督改革的若干意见>>　　　　　　　沈德咏
<<立审分立及立案机制的完善>>　　　　　　　　李　勇
<<加强法院规范管理，开拓法院工作新局面>>　　上海高院
<<诉讼效率的思考>>　　　　　　　　　　　　　张卫国
<<重构我国审判监督体系的基本思路>>　　　　　盛焕炜
<<司法公正与效率优秀论文集>>　　　　　　　　山东省高院主编
































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