船舶油污损害赔偿责任限制的法律问题

一、法院对同一法律关系作出不同判决引起的争论
案例1：1994年8月16日，“烟救油2”油轮在避15号台风过程中，因被风浪推至岸边搁浅，船底破裂，船载995吨货油大量泄漏，造成水产养殖重大损失。“烟救油2”船舶所有人援用《1969油污损害民事责任公约》（下称《69民事责任公约》向青岛海事法院申请海事赔偿责任限制，青岛海事法院认为《69民事责任公约》不适用国内航线、2000吨以下油轮，驳回其请求。
　　案例2：1999年3月24日，“闽燃供2”油轮与“东海209”油轮碰撞油污案，仅渔业受害方遭受的损失就高达3846万元。“闽燃供2”轮是航行国内的2000吨以下的散装油轮，其船舶所有人援用《69民事责任公约》向广州海事法院申请油污损害赔偿责任限制。广州海事法院认为：《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》等国内法律、法规没有排除载运2000吨以下、航行国内航线的船舶适用《69民事责任公约》。《环境保护法》规定环境保护实行国际公约首先原则，《69民事责任公约》是与环境保护有关的国际公约，我国在参加时没有作出保留。因而载运2000吨以下航行国内航线的船舶造成的油污损害赔偿适用该公约。
　　同时，碰撞的另一船舶“东海209”轮船舶所有人援用《海商法》向广州海事法院申请海事赔偿责任，广州海事法院也准许设立海事赔偿责任限制基金。
　　上述两案，漏油船舶“闽燃供2”轮和“烟救油2”轮同为国内航线、2000吨以下油轮，污染水域都是在我国，法律关系完全相同，但对于油污损害赔偿的责任限制却存在两个截然相反的裁定，孰对孰错，争议很大。同时也提出了非漏油船舶是否适用责任限制和建立责任限制基金程序等问题。

　　二、《69民事责任公约》及其议定书在我国的适用
我国国内立法并没有油污损害赔偿责任限制制度，油污损害赔偿责任限制制度是《69民事责任公约》规定的，我国参加了该公约及其1976年和1992年议定书。由于是国际公约，就存在一个国际法在国内适用的问题。对于《69民事责任公约》的适用，国内立法中只有《防止船舶污染海域管理条例》第十三条规定：“航行国际航线、载运二千吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例规定外，并适用我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》。”从这一规定看，航行国内航线、载运2000吨以下的散装货油的船舶是不适用《69民事责任公约》的。理由如下：
　　（1）在国际法与国内法的关系上，我国不是一元论，即国际法优于国内法国家。
　　我国反对国内法从属于国际法，因为国际法优于国内法抹杀国内法在国内的作用，否定了国家制定国内法的主权。由此可见，我国加入的国际公约并不当然优先于国内法适用。在国际法与国内法关系的实践上，除了发生国内法与国际法相冲突以致国家应负国际责任外，国际法在国内的效力是国内法问题，即由各国国内法按自己的法律加以处理的问题。我国《民法通则》和《海商法》把我国国际公约和国内法的关系的规定分别规定在第八章涉外民事关系的法律适用和第十四章涉外关系的法律适用中，正是基于上述的原则。存在涉外关系是我国优先适用国际公约的前提条件。
　　（2）《69民事责任公约》不是《环境保护法》中所指的与环境保护有关的国际公约。
　　《69民事责任公约》调整的是油污损害侵权赔偿的民事法律关系，公约条文只是规定污染发生后如何赔偿的问题，没有任何环境保护的条款。油污赔偿责任限制制度是世界各国为了保护从事海上油类运输的船舶所有人的利益而制定的一种特殊的损害赔偿制度，并不是保护海洋环境。在交通部国际合作司编的《国际海事条约汇编》中，《69民事责任公约》不属海洋环境保护条约范畴，没有收录在该汇编第四卷海洋环境保护条约中，而是被收录在第六卷海事法规条约中（见《国际海事条约汇编》前言）。《69民事责任公约》是民事公约，调整民事法律关系，其适用应根据《民法通则》第八章涉外民事关系的法律适用中第一百四十二条第一、二款的规定。根据此规定，案件有涉外因素是国际公约适用的前提条件。
　　（3）根据法律解释的原则，对法律的理解应以语义分析为基础，联系法律体系整体和司法实践的现实。
　　《防止船舶污染海域管理条例》第十三条“航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例外，并适用于我国参加的《1969年油污损害民事责任公约》。”的规定显然排除载运2000吨以下散装货油、航行国内航线的船舶适用《69民事责任公约》。从语义上理解，清楚表示了航行国内航线、载运2000吨以下散装货油的船舶不适用《69民事责任公约》的意思。
　　持不同观点者认为，《防止船舶污染海域管理条例》第十三条规定仅仅是强调《69民事责任公约》对航行国际航线、载运2000吨以上散装货油的船舶的适用。但是，从《防止船舶污染海域管理条例》整体理解，如果第十三条仅仅是强调《69民事责任公约》对航行国际航线、载运2000吨以上散装货油的船舶的适用，那他是一条多余的条款。况且，第十三条规定在《防止船舶污染海域管理条例》第二章一般规定中，而法律法规的“一般规定”中规定的是一部法律的原则性条款，包括适用条款。从我国对国际公约，特别是海事公约的司法和实施实践现实看，我国参加的国际公约并不是在我国当然地全面实施，如：《国际海上人命安全公约》及其一系列修正案、《73/78防污公约》附则I等，公约适用范围中都明确规定公约适用于缔约国的所有船舶，我国加入公约时没有保留，但是公约对我国生效后开始只是在国际航行船舶中实施，到目前为止我国对上述公约仍未在所有船舶中全面实施。由此可见，根据《防止船舶污染海域管理条例》第十三条规定，《69民事责任公约》在我国仅适用于航行国际航线、载运2000吨以上的散装货油的船舶。

　　三、非漏油船舶是否适用损害赔偿责任限制
　　在船舶碰撞污染案中，非漏油船舶虽然没有漏油，但它是导致油污损害的过失方，应承担赔偿责任，是油污损害的赔偿主体。在碰撞污染案中，碰撞的船舶可能有三种情况，一是油轮之间的碰撞，二是油轮与非油轮之间的碰撞，三是非油轮之间的碰撞。因而要分别讨论其责任限制。
　　（1）油轮之间的碰撞。从《69民事责任公约》第IV条“如果两艘或者多艘船舶溢出或者排放油类，因而造成损害时，则所有有关船舶的所有人，除非依第III条免责，都应对不能合理区分的损失负连带责任”的规定看，《69民事责任公约》在制定时，没有考虑非漏油船舶。《69民事责任公约》1992年议定书将该条修改为：“当发生涉及两艘或者更多船舶的事故并造成污染损害时，所有有关船舶的所有人，除按第III条被豁免外，应对所有无法合理分开的此种损害负连带责任。”显然在修改《69民事责任公约》时，考虑到非漏油船舶的赔偿责任。公约规定“船舶所有人”可以享受赔偿责任限制，非漏油船舶的所有人也属公约规定“船舶所有人”范畴，因而在符合公约在我国适用的条件下，对油污损害赔偿可以根据公约享受责任限制。
　　（2）油轮和非油轮之间的碰撞。在油轮漏油造成污染损害的情况下，非油轮不是《69民事责任公约》中的船舶，因而公约规定油污损害赔偿责任限制对非油轮不适用。然而油轮漏油，污染损害的赔偿请求，根据《海商法》第二百零八条的规定，油污损害赔偿属于《海商法》中非限制性债权，非油船舶也不能依据《海商法》请求责任限制。
　　 （3）非油轮之间的碰撞。非油轮之间碰撞导致油污损害不属于《69民事责任公约》的调整范围，因而公约规定的油污责任限制当然不能适用。但能否适用《海商法》中的海事赔偿责任限制，学术界有争议，一种认为，从逻辑关系上讲，《海商法》只是排除了依据公约的油污损害，非油轮或者沿海运输的船舶的污染损害属于《海商法》第二百零七条第（一）、（三）的限制性债权，应适用《海商法》或者交通部《关于不满300总吨及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》中责任限制的规定。如果这样，油污损害赔偿责任限制与一般的海事责任限制没有任何的区别。一种认为，环境损害赔偿不是《海商法》的调整范围，而且《海商法》也明确油污染损害不属于限制性债权，应适用《民法通则》、《环境保护法》和《海洋环境保护法》等法律，这些法律关于环境损害实行严格责任，并无责任限制的规定。
　　虽然从保护航运的角度考虑，应当给予非油轮责任限制，否则一次事故有导致船舶所有人破产，但是保护环境比保护航运更重要，因为环境是人类生存和发展的基础。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《宪法》是国家的根本大法，具有最高法律效力。宪法无任何条款规定保护航运而牺牲生活环境和生态环境，更无对污染损害可以限制赔偿责任的规定。因而在国家立法建立完整的油污赔偿制度之前，除我国规定适用《69民事责任公约》的船舶外，不应给予其他船舶油污责任限制。

　　四、设立赔偿责任限制基金程序上的不足
　　上述案例在审理过程中，在程序上也存在很大争议，如设立赔偿责任限制基金是否要公开开庭审理，当事人是否可以上诉。2000年7月1日《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（下称《海事诉讼特别程序法》）实施，就设立海事赔偿责任限制基金程序设立了专章，但只是部分解决了上述问题，仍然有很多不足。
　　《海事诉讼程序法》对责任限制基金申请的审理期间规定得非常短，而且不开庭审理，不能充分保护污染受害方提出异议的权利，也不利于法院审理。该法规定，海事法院收到设立申请后七日内向已知的利害关系人发出通知，同时通过报纸或者其他新闻媒体发布公告；利害关系人如有异议，在收到通知之日期7日内或者没有收到通知的在30日内向海事法院提出；海事法院对异议进行审查，在15日内作出裁定；当事人不服，可以在收到裁定书之日起7日内提起上诉；第二审法院在收到上诉状之日起15日内作出裁定。
　　在船舶油污染案件中，污染责任人和污染受害人在了解事故原因的信息上不对等，污染责任人请求赔偿责任限制，根据“谁主张谁举证”，其应举证证明符合可以享受责任限制的规定。责任限制是污染损害赔偿案件中的重大问题，对污染责任人和受害人都同等重要。在我国目前油污赔偿体制之下，污染责任人责任限制成功，就意味着受害方不能得到充分的赔偿，这是一个严重影响双方实体权利的裁定，应给予污染受害人充分表达意见的时间和机会。
　　从法院查清事实的角度来讲，公开开庭审理，让申请人和异议人相互举证、质证，通过双方的平等对抗，有利于法院查清事实。而且按照《民事诉讼法》的规定，认定事实的证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。
正确的诉讼程序是保证法院查明事实，分清是非，正确适用法律，从而保护当事人合法利益的根本。《海事诉讼特别程序法》关于责任限制基金设立程序的规定，实际上造成污染责任人和受害人在诉讼权利上的不平等，有利于责任限制申请人，而不利于异议人。