论船舶油污事故的责任主体及责任性质

　　船舶油污染是海洋环境污染的重要根源之一，其对海洋环境的威胁是巨大的，国际环境法学者亚历山大·基斯称海上石油运输“是可能对环境和人类健康造成最严重损害的两个领域”之一。[1]
　　20世纪60年代以来，一起起灾难般的油轮泄漏事故惊动全球。海洋环境频频遭遇船舶油污染，船舶油污损害赔偿问题一次次迫在眉睫，客观上催促了相关国际公约、国内立法的出台 。当前，“防止油污和确定油污责任已成为海事国际公约中发展最快、涉及量最大的两个课题”。[2]海上船舶油污的防治与赔偿制度成为海商法、海洋环境保护法中发展最为迅速的法律部门2。
　　作为沿海国家，本国和外国船舶对我国海域造成的油污事故也时有发生3。面对因油轮运行事故造成的大规模污染损害，我国的海上侵权法亟须完善其内容。
　　海上船舶对环境造成重大污染威胁的事故或实际溢油事故发生后，怎样确定责任主体？其责任性质、责任内容如何？这是处理船舶油污损害赔偿首先需要解决的问题。笔者认为，在不同的情况下，责任方承担的油污责任，可能具有不同的法律性质，而这将决定责任范围、责任限额的内容。

　　一.油船所有人对其造成的油污损害承担民事责任

　　船舶油污损害属于典型的民（商）事侵权行为，由此引起的法律责任自然是民（商）事侵权责任。对于损害，责任方应予以赔偿，此种赔偿责任受责任限额的限制。
　　根据《1969年国际油污损害民事责任公约》（以下简称《CLC1969》）的规定，对油污损害负有责任的人仅限于船舶所有人，对船舶所有人实行严格责任制和高额赔偿责任限制，并规定了强制保险制度4。油船泄漏造成海洋环境污染，引起巨额损失，仅仅依靠船东显然无法充分赔偿油污受害人的损失，同时高额的赔偿使船东在经济上担负着过大的负担和风险，不利于海上油类运输的发展。有鉴于此，《1971年设立国际油污损害赔偿责任基金公约》（以下简称《FUND1971》）建立了国际油污损害赔偿基金制度，以弥补国际油污损害民事责任制度的不足。该公约规定了基金的摊款方法、对油污受害人的赔偿办法，还规定了基金对船舶所有人及其保证人进行补偿的情况。1992年11月国际海事组织在伦敦召开的国际会议上通过了《1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》（以下简称《CLC1992》）和《1971年设立国际油污损害赔偿责任基金公约的1992年议定书》（以下简称《FUND1992》），两个议定书于1996年5月30日同时生效。《CLC1992》扩大了船舶油污损害赔偿的范围，在责任限额上，对船东的单位赔偿额、赔偿最高额以及船舶吨位计算标准均加以大幅提高。《FUND1992》也大大地提高了国际油污损害赔偿基金会对油污损害赔偿的限额，且完全去掉了《FUND1971》及其1976年的议定书中关于对船舶所有人及其保证人在一定条件下进行补偿的制度，使国际油污损害赔偿责任基金只对油污受害人进行补偿。
　　由于海上船舶油污的特殊性，国际上还存在着有关油污损害的一些民间协定，如：《1969年油轮所有人自愿承担油污责任协定》、《1971年油船油污损害责任的暂行补充协议》5、《1985年油船所有人污染责任协定》、《1986年油船所有人自愿承担油污责任补充规定》等。这些民间协定虽然不具有国际立法的性质，但其实际涉及的参与人范围却可能超过国际公约，而且可以弥补国际立法程序繁琐、时间冗长的缺陷,成为海上船舶油污国际、国内立法的有效补充。[3]
　　由国际公约、国际民间协议和各国国内法组成的海上船舶油污损害赔偿法律体系,对于船舶油污损害的责任主体、责任范围、责任限额、赔偿机制等有相应规定。
　　1. 船舶油污损害的责任主体　　油船的所有人要对油污染负责。环境法基本原则——“污染者负担原则”4在船舶油污损害民事责任制度中有明确体现。《CLC1969》第三条第一款规定：“在造成污染损害的事件发生时，或如事件包括一系列事故，在此种事故第一次发生时，船舶所有人应对该事件引起的漏油或排油所造成的污染损害负责”。该公约要求船舶所有人对油污损害承担严格责任。海运事故的“第一财政责任人是油船的船商，无论船长、船员或船主（及其代理人）有无疏忽之处”5。
　　20世纪70年代的石油危机之前，各大公司都是自己生产原油，使用自己的船只运输，出了事故自己负责，后来情况逐渐改变。而今，石油公司通常向船舶经纪人租船，经纪人跟船商谈判租用事宜，而船商也不一定是船舶的真正主人，因为他们完全可以委托别的船商管理船只。再加上“方便旗船”介入海上石油运输业务中，事情就愈加复杂化。例如，1999年12月，“埃里卡”号在法国西海岸发生漏油事故，造成400多公里海域受污染。该油轮自1975年下水以来已七易船名，它在出事时属于意大利热那亚一家海运公司，悬挂的是马耳他“方便旗”，租借人是法国道达尔—菲纳石油公司。这种情况使得事故责任难以确定。依据《CLC1969》，有关赔偿责任由船东而非租用者承担。不过，事故之初，道达尔—菲纳公司的董事长德马雷虽然承认他的公司与海难并非毫不相干，但由于过分强调《CLC1969》中责任主体的规定而受到舆论的批评。[4]事实上，租船人对船只的安全也负有一定义务，否则，油船所有人可依据租船合同向其追偿。
　　责任主体对油船事故造成的污染损害负赔偿责任，不过，在其没有支付能力时，即使依据严格责任原则认定受害者的赔偿请求及损失数额，也不能使受害者得到足够的金钱给付，从而成为有名无实的赔偿。因此，为实现对油污受害人的完全救济，还必须谋求责任主体赔偿能力的强化——对一定吨位的油船实行强制保险是行之有效的保障制度。《CLC1969》规定：在缔约国登记的载运2000吨以上散装油类货物的船舶，其所有人必须对其依公约所承担的油污损害赔偿责任进行保险或取得其它财务保证，否则，各缔约国不允许上述船舶从事营运。公约还规定：船舶造成油污损害的受害人可以直接向承保船舶所有人赔偿责任的保险人或其他财务保证人提起赔偿诉讼。“承保船舶所有人赔偿责任的保险人”，不仅包括商业性保险公司，还包括船东互保协会6。
《FUND1971》采取国际基金性质的补充措施，通过对海上石油运输的最大受益者——石油进出口公司摊款而设立船舶油污损害赔偿基金，以保证重大油污事故的受害人能够得到充分的赔偿，并减轻船舶所有人的经济负担。依《FUND1971》的规定，对于因以下三种原因导致油污受害人不能按照《CLC1969》的规定得到全部和充分的赔偿时，根据受害人请求，国际油污损害赔偿基金会给予赔偿：（1）船舶所有人根据《CLC1969》的规定，对油污损害不负赔偿责任的；（2）船舶所有人虽然负有赔偿责任，但其在财务上不能全部负赔偿责任的；（3）损害赔偿金额超过《CLC1969》。《FUND1971》对于受害人的赔偿也有一定限制，基金会赔偿的金额加上受害人根据《CLC1969》所实际获得的赔偿金额，其总额不超过4.5亿金法郎；在特殊情况下（如币值变化），可将该限额提高到9亿金法郎。
　　值得考虑的是，现实中船舶（尤其是方便旗船）的名义所有人（登记船东）与真实所有人（真正船东）常常存在分离，此时如何确定油污事故的责任主体？笔者认为，受害人向登记船东索赔是自不待言的，若其得悉事故船舶权属的真实状况，向真实所有人提起诉讼，法院可予认可。理由：上述现象不乏油船经营人有意规避法律的原因所致，受害人如能举证证明真正船东对事故油船负有不可推卸的法律责任，其向真正船东的索偿可得成立。例如，致害油轮“阿莫科·卡迪兹”号的登记船东是利比里亚的阿莫科运输公司，其真实的所有人是阿莫科运输公司的母公司——总部设在美国伊利诺州的STANDARD跨国石油公司。该油轮泄漏造成污染损害事故后，考虑到其实际造成的损失额远远超出《CLC1969》中规定的责任限额，包括法国国家和地方政府、自然保护者协会、专业团体等在内的赔偿请求人为寻求更切合实际的保护，回避适用《CLC1969》，向该船舶真实所有人STANDARD跨国石油公司的住所地法院——美国法院提起诉讼，因为美国不是《CLC1969》的成员国，其国内的《1990年油污法》规定的赔偿范围比《CLC1969》更为具体而且范围广，责任限额也更高。笔者认为，在举证成立的情况下结合事故油船的真实权属状况来确定责任主体，是解决现实问题之所需，公约应考虑规定“船舶所有人”的认定原则。
　　2.船舶油污损害的赔偿范围
　 《CLC1969》规定的赔偿范围基本限定于直接损失7，对于间接损失的赔偿则严格限定在“采取预防措施而造成的进一步灭失或损害”中，不包括大量间接经济性损害。《CLC1992》在坚持《CLC1969》对油污损害赔偿范围的基础上，进一步明确规定船舶油污所造成的环境损害的具体项目包括“利润损失”和“实际采取或准备采取恢复措施而支付的合理费用”两项内容，并把赔偿的范围适度扩展到间接损失领域。《CLC1992》对于采取预防油污措施的时间未加以严格限定，因此，当存在船舶溢油而导致污染损害的严重和紧急危险时，即使船舶尚未溢油，为防止或减轻污染损害而采取预防措施所支付的费用，也在赔偿范围之列。
　　3.船舶油污损害的赔偿责任限额　
　　船舶油污染事故造成的实际损失往往是天文数字，其对海洋环境可能产生的负面深远影响，甚至是用天文数字都无法衡量的。[5]从《CLC1969》和《FUND1971》及其议定书的有关规定可以看出，海上船舶油污损害赔偿的责任限额在不断地提高。据资料，2000年10月17日，国际海事组织的法律委员会提出了一项草案，该草案拟将《CLC1992》的责任限额增加至451万SDR，超过5000总吨之后，每吨增加631SDR，限额最高达8977万SDR；同时对《FUND1971》所规定的赔偿最高总额也作了大幅增加，达到原来的1.5倍。[3]
　　 我国自1980年1月30日加入《CLC1969》以来，该公约为我国处理海上油污事故、保护我国海洋环境和受害人的利益，起到了良好的法律保障作用。为完善油污损害民事责任制度，中国政府于1999年1月向国际海事组织递交了加入《CLC1992》的申请书，同时我国退出了《CLC1969》及其1976年议定书。《CLC1992》于2000年1月5日开始对中国生效。基于此，我国在处理涉外油污损害赔偿时，首先适用的是《CLC1992》，依法要求船舶所有人对其船舶逸出或排放的油类造成的油污损害负赔偿责任（免责情形除外）。问题是，我国没有加入《FUND1971》，也未建立起完善的国内船舶油污损害赔偿基金制度和强制保险制度，国内立法中尚缺乏专门处理油污损害的具体规定8，“这就造成一方面我国的油船所有人在发生油污损害时面临巨大的赔偿，不利于海上石油运输事业的发展，另一方面油污受害人也常常得不到应有的赔付，特别是清污费用得不到补偿，致使海洋环境损害严重。同时，石油运输最大的受益者不参加油污损失的分担，也不利于解决上述两个问题。“[6]因此，构建我国的船舶污染损害赔偿制度已成为当务之急。就涉外油污事故而言，虽然我国是《CLC1969》及其议定书的参加国，我国交通部与国家环保局制定的《中国海上船舶溢油应急计划》第2.7条“索赔和赔偿”中也规定：“关于油污损害的索赔与赔偿，按《1992年油污损害民事公约》和由国务院规定的船舶保险、油污损害赔偿基金制度等具体办法执行”。但我国的法律、法规对油污事故处理、油污损害赔偿制度以及相关的强制保险制度，仅有一些原则性的规定，缺乏完整、具体的规定，导致各地在事故处理、索赔时，方式、依据和标准存在较大的差异，使国外的船东、保险公司、保赔协会无所适从。一旦发生油污损害事件,受害人仅仅依据《CLC1992》(以前是《CLC1969》和《CLC1976》)很难得到充分的赔偿。
我国国内立法中，一个更大的缺失在于：对于沿海非涉外油污损害赔偿案件，缺乏专门的法律规范和相应的赔偿机制。沿海非涉外船舶油污损害赔偿不是国际油污损害民事公约调整的范围，不适用前述公约的规定。依我国《海商法》第210条，沿海运输的责任限额适用交通部制定的《关于不满300总吨及沿海运输、沿海作业船舶海事赔偿限额的规定》（以下简称《规定》）。有学者专门将交通部的这一规定与《CLC1976》、《CLC1992》和《海商法》中规定的限制性债权的责任限额作了比较，得出：交通部《规定》的赔偿限额相比于沿海船舶油污染事故造成的巨额损失及给海洋和受害方的长期损害来讲，显然是过低。如果这样适用法律，不利于提高油船船东对油污损害事故的重视程度，对海洋环境的保护也起不到充分的防治效果。[7]事实上，我国沿海船舶的技术条件和船员素质水平相对于远洋运输要落后得多，其可能对海洋环境造成损害的机率更大，而损失额却未必少，因此，沿海船舶海事赔偿责任限额应予提高。再有，我国缺乏完善的油污损害赔偿机制，现行法上对2000吨以下的油船未要求强制保险、对2000吨以上的国内航线船舶仅要求持有《油污民事责任信用证书》。粗疏的制度无益于改善国内油船承受风险能力低，赔付率差的现状。发生油污事故后，我国油船的所有人无力承担清污责任和巨额的赔偿责任，油污受害人受偿的比例小、数额少。
油污事故多因船舶碰撞引起，造成的油污损害是由泄油方单方负责，还是由相撞船舶共同负责？赔偿的项目或者范围有多大？——这是船舶碰撞引起的油污损害纠纷发生后令人关注的法律问题。前述《CLC1969》、《CLC1992》、《FUND1971》、《FUND1992》调整因事故油轮引起的油污损害纠纷，不过，《CLC1969》及其议定书所调整船舶的范围仅包括实际装运散装油类9货物的任何类型的海洋船舶和海上船艇10，公约不适用于装运汽油或轻柴油的油轮，也不调整非油轮引起的油污损害纠纷。《1910年统一船舶碰撞若干法律规定的国际公约》是专门调整船舶碰撞引起的民事责任的公约，我国已于1994年3月5日加入该公约。为解决非油轮引起的油污责任问题，国际海事组织法律委员会正考虑制订一部严格责任的燃油公约（Bunker　Convention）。[8]由于我国参加的《CLC1992》尚未转化为国内立法，因此，法院审理沿海非涉外性质的船舶碰撞引起的油污损害案件时，只能适用国内法。目前国内调整因船舶碰撞导致油污损害纠纷的法律主要包括：《民法通则》、《海商法》及《海洋环境保护法》，但是这些法律中并未针对船舶碰撞引起的油污损害赔偿责任进行专门规范，有关油污损害的赔偿范围、赔偿原则、责任限制等问题缺乏可供直接援引的法律条文，导致司法实践中各法院对船舶碰撞引起的油污损害赔偿案件认识上有分歧，法律适用上存在困难。
综上可见，船舶油污损害赔偿法律制度中对于责任主体的认定、责任基础、责任限额以及免责事由等问题的规定具有其特殊性。而我国现行立法中缺乏相关的具体规定，亦未建立国内船舶油污损害赔偿机制，导致我国司法机构、执法机构无法公正、合理地解决油污损害赔偿纠纷。

二.油船所有人因其污染事故而可能承担的行政责任

　　在我国实践中，船舶发生污染事故后，多数是由海事行政主管机关进行处理，有关的油污损害赔偿纠纷大多在海事行政机关（海事局11）的主持下调解结案。产生这一现象仍是我国有关海上污染的民事立法发展不完善的结果。
　　我国《海洋环境保护法》第5条第3款明确规定：国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理。一旦发生事故，海事行政主管部门会立即展开调查，查明事故原因和责任后，对责任方依法给予行政处罚，上述措施作为一种行政干预已被认同。
　　为防止、控制船舶溢油污染，利用各种科技手段和先进技术实施船舶溢油应急计划、建立良好、有效的溢油反应机制和制度，是保护海洋环境的有利措施。《海洋环境保护法》制定了中国、区域和港口3个层次的《溢油应急计划》，要求一切在中国海域中航行或停泊的船舶，都必须编制溢油污染应急计划，配备相应的应急设备和器材12，建立有效的应急反应制度。依据船舶溢油污染应急计划，在存在重大污染损害或其威胁的油污事故时，船舶负有采取措施、积极清污的法定义务，海事局可要求其立即或限期清除污染。如果污染责任人有履行能力但故意不履行清污义务，依据《海洋环境保护法》第71条的规定，海事局可对其采取强制清污措施，由此产生的清污费用应纳入行政责任范畴。而一旦决定采取强制措施，主管机关即可启动应急反应计划，各部门可依职责展开溢油控制、清除等措施，因此产生的强制清污费用及相关费用应采取行政手段向污染责任人收取，当责任人在法定期限内不履行缴纳强制清污费用后，可由海事局申请法院强制执行。强制清污费用作为行政责任，由海事局根据清污的实际支出向污染责任人请求，不受责任限制的限制。
　　此外，《海洋环境保护法》第73条规定，因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，污染责任人不立即采取处理措施的，海事局可责令其限期改正，并处以罚款。污染责任人被海事局依法要求承担行政责任，是具有行政立法性质的《海洋环境保护法》为促进船舶油污染事故的解决、为保护海洋环境而对污染责任人的必要制裁。其实，民事责任、行政责任以及刑事责任，本身就存在着联系，它们从不同的角度、以不同的方式、采取不同的力度来预防、制止、惩罚违法犯罪行为，保护受害人的合法权益。一起大的船舶污染事故可能诱发民事、行政、刑事等多种法律纠纷。应当说，我国现行法对油污损害责任人的行政处罚方面的规定已经相当完善，在《海洋环境保护法》第91条中还规定了追究刑事责任的条件。不过，行政罚款的数额相对于船舶油污染造成的损失额实在是相差太远。况且，在污染责任人无力履行或无法全部履行清污义务，且其主观上没有故意不履行的意思时，海事局对其追究的行政责任，又如何得以落实？目前我国沿海、三角洲地区，大量的个体油轮涌入石油运输市场，这些船舶不仅技术差，且其隶属的地方企业或私人企业资金薄弱、管理粗疏，造成油污损害后，海事局采取强制执行措施，可是对此类船公司征收数额较大的强制清污费用，在实践中依然存在着困难。笔者认为，海事局对经营油船的船东加以严格管理、监督其建立油污风险分散机制、确保油污损赔资金的来源才是解决问题的关键，否则，事后处理油污染事故，纵有完备的行政处罚制度，也难以执行到位。采取上述做法在客观上也有助于裁汰一些经营状况不好、资金实力较差的油船公司。
　　如果海事局强制清污、行政处罚等执法行为存在错误，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼等途径要求改变不当的行政行为，并可获得国家行政赔偿。

三.与肇事油船有关的国家是否应承担国家责任？

　　依据《CLC1969》、《FUND1971》及其议定书，油轮污染事故造成海洋环境破坏，船舶所有人要承担赔偿责任，若其无力赔偿巨额的经济损失，或者求偿者（包括受害人）的求偿额远远超过了上述公约中规定的赔偿责任限额，抑或船东逃逸或破产，或一时找不到油污赔偿责任者，或根本找不到油污责任者，油船的所属国是否要承担相应的国际法律责任？
　　船舶油污染事故中，油船所属的企业是依法成立的、具有独立法人资格的民（商）事主体，应当依法承担民（商）事责任。即使肇事油船属于国有公司，依据限制豁免原则13，从事商业活动的国有船舶公司亦应独立承担船舶油污染损害赔偿责任。对于民商事范畴内的损害赔偿行为，国家一般不承担直接的责任。不过，依据《1954年防止海洋油污的国际公约》、《1973年防止船舶造成污染的国际公约》、《1969年国际干预公海油污事件公约》、《1982年联合国海洋法公约》的要求，各缔约国对其所属的和进入其海域的船舶要进行统一的监督和管理。《1982年联合国海洋法公约》确认了船旗国制定法律法规，为悬挂其国旗的船舶或在本国登记的船舶制定标准的权力，但要求船旗国使其法律符合主管国际组织或一般外交会议所确立的普遍接受的国际准则和标准14。为了确保船旗国和沿海国适用的规则符合国际社会的最低标准，《1982年联合国海洋法公约》一方面承认了这些国家的特殊利益，另一方面也要求考虑国际社会的共同利益。公约将执行公约的问题留给了各国去规定，但规定了一定的限度。一般认为，国家在防止损害的发生或惩治违法者方面未给予适当注意（due　diligence），应承担国家责任[9]。
　　各国负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任——国际环境法上已将其列为首要的基本原则。[1][9][11]国家对以国家或政府名义所从事的、由国家正式授权并控制的行为，在其违背该国所承担的国际义务的情况下，应负国家责任。国际不法行为包括了对国际法的轻微违反到国际罪行等各种行为。如果船旗国没有履行或不适当履行自己所承担的管理油船登记、运营、事故处理等方面的职责（义务），其对由此造成的受害国的损害，应负国家责任。
　　近半个世纪以来，利比里亚籍油轮“托利·堪庸”号、“阿莫科·卡迪兹”号、巴拿马籍油轮“东方大使号”、巴哈马籍油轮“威望号”等方便旗船的燃油泄漏事故屡屡造成严重的海域污染、引发损失无法弥补的生态灾难，惊动国际社会。之所以方便旗船易生祸患，是由于方便旗船的船籍国忽视对方便旗船的有效管辖与管制，放任一些“高龄”服役的单壳油轮去经营风险性很强的海上石油运输业务。实行船舶“开放登记”制度的国家，大都是一些经济不发达的小国家，为了谋求外汇收入，对前来登记的船舶，条件放得很宽，有些近乎没有限制条件。由于其对申请登记的船舶的具体规范的真伪核实不严，一些船东肆无忌惮地伪造船名，提供有关船舶规范的全套假材料。这些国家在行政、技术及社会事务上也几乎不对方便旗船进行管制，使得船东得以逃避有关国际条约的义务。此外，由于合法船东15、经营船东16和实际受益船东的关系十分混乱，真正船东一般只是在方便船籍国设立的一个无资金、信誉的“皮包公司”作为合法船东，而其自己的资产却在授籍国外，同时又可能把经营权授予经营船东，于是真正船东的身份很难确定。一旦欺诈事件发生后，真正船东很容易逃避法律制裁。方便船籍国普遍缺乏有效的船舶安全立法，也不参加相关的国际公约，即使参加了也没有力量、同时主观上也不愿去履行公约下的义务，因此，方便旗船造成的燃油泄漏等海损事故不仅发生率高，而且处理上十分麻烦。
　　虽然应该取消船舶开放登记制度，取消方便船籍，确立以有实质性内容的真正联系为船舶授籍的限制[12]，但由于航运发达国家、发展中国家和船舶开放登记国各自有各自的经济利益，而且在海运业中他们的实力相差悬殊，在短时间内达成合意不大可能，国际社会还要为彻底消除方便船籍的现象做长期的斗争。但是，面对国际方便旗船市场对航运业的负面影响17、方便旗船事故对海洋环境的巨大威胁与破坏，笔者认为，敦促实行“开放登记”的国家加入上述国际公约，要求方便旗船的船籍国对其油轮造成的污染损害承担国家责任，是不容迟缓、须切实实行的举措。船旗国在一定条件下应承担的国家责任，与船东油污损害赔偿责任在产生原因上、法律性质上有根本区别，这种国家责任在法理上有其成立的依据：方便旗国违反了其依前述公约应承担的监督、管理船舶、避免和防止环境污染的义务，基于这种国家行为存在过错，国家应对其不法行为承担责任，不得以主权为由而拒绝承担国家责任。追究直接责任人所属国的国家责任，可使受害国的损害得到合理赔偿，在实践中意义显然。现实的困难是，国际法上关于国家责任的法律制度还正在发展中，不但没有国际公约，习惯法规则也远非完备和明确。[9]如何使方便旗船的船籍国实际担负起国家责任，是一个值得深入研究的问题，笔者认为，当前，国家间应加强联合行动，强调此项国家责任的存在及其客观意义，使方便旗船的船籍国在国际社会的压力下改变现状、加强管理、依国际环境法的要求担负起防止、减少环境污染的国际义务；同时，加快国际统一立法活动，使得此项讨论的国家责任在法律上有确定的依据。
　　需要指出的是，现代国际法上已提出“国际赔偿责任”的概念，国家责任与国际赔偿责任已作为两个不同的国际法概念被普遍接受。[9]笔者认为，船舶油污损害所引起的责任不宜被界定为“国际赔偿责任”。因为，远洋石油运输船舶事故性排放所造成的污染损害通常属于普通的商行为，而非“国家的行为”（act　of　state ）。只有在特定情况下（“国家的行为”违背了该国所承担的国际义务时），油轮所属国才承担国家责任。如果将远洋石油运输界定为 “国际法不加禁止的行为”、将其造成损害性后果时引起的责任界定为“国际赔偿责任”，则依通说对“国际赔偿责任”的理解，一旦有重大损害发生，国家就应给予补偿、补救［9］，这对国家来说不堪重负。笔者认为，除非是用于军事目的或政府公务目的油船造成大规模油污损害，国家才承担国际赔偿责任，对于商用油船引起的油污损害，不可苛责其船旗国承担国际赔偿责任。因为国家责任的赔偿理论，其成立的基础往往是过错责任[9]，若国家行为中没有过错因素，不构成国家责任。
　　正如国际法学者所言，“国家责任制度仍在发展中，一些规则还有争议”［9］。国家责任制度在多大程度上能为各国所普遍接受，还要在实践中检验。笔者认为，一个国家对于本国的国际不法行为应当承担国家责任，这是一项国际法原则。1972年的《斯德哥尔摩宣言》第21条原则明确规定：“各国有义务使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害。”该原则指出，“国家不仅对其自己的活动负有责任，而且对其管辖和控制下的任何公共或私人活动也负有责任。也就是说，国家在环境领域应尽‘适当注意’的义务。这意味着，国家有义务建立监督制度，监督可能对其他国家的环境或任何国家管辖范围以外的环境造成不利影响的活动。”这条原则现在已被公认为是一条国际习惯法规则，而且被明确纳入到有拘束力的国际条约中，如《联合国海洋法公约》第194条第2款。［1］面对油轮泄漏造成的严重损害，国际社会加强合作，逐步建立起执行措施到位的国家责任、国际赔偿责任制度，是势之必然。国际法委员会针对从事具有造成跨国界损害危险的活动而提出的合作原则、通知与磋商的原则、预防和消除损害后果原则、责任原则等行为规则，在防治海上船舶油污染的行动中应予体现、落实。当然，外交途径的呼吁只能使国家责任制度被强调与重视，国际立法也只是在框架上建立国家责任制度，国家责任制度的真正落实与执行有赖于各国的努力，需要各国自觉或比较自觉地承认与接受，进而将有关内容体现在国内立法中。
　　我国作为沿海国家，受油污损害非常严重，目前，我国海域发生船舶污染事故的次数越来越多，据专家预测，未来我国也将是油污事故的多发区和重灾区。我国又是航运大国，随着航运业的发展，我国油轮船队不断扩大，各类油船广泛开展着海上石油运输业务。积极敦促建立、完善相关国家责任制度，是我国海洋环境保护战略、防治船舶油污染制度的要求。我国的《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》等法律、法规规定，国家海事行政主管部门（海事局）依法负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港(境)签证；负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理；负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督；组织实施国际海事条约；履行“船旗国”及“港口国”监督管理义务，依法维护国家主权；调查、处理船舶污染事故；在发生油污事故后，海事局应依法履行监督管理职责，主要包括接受事故报告，做出事故评价，监督清污行为和效果等。这体现了我国对防治船舶油污事故、监督管理油船和保护海洋环境的重视。从全局和长远角度考虑，我国应承认油船污染事故发生后，船旗国在一定的情况下负有国家责任。

注释：
1. 1967年3月18日，“托利·堪庸”（Torrey　Canyon ）号油污事件爆发后，政府间海事协商组织于当年11月在布鲁塞尔召开国际会议，通过了《1969年国际油污损害民事责任公约》，该公约与其后出台的《1971年设立国际油污损害赔偿责任基金公约》相互协调、配合，构建了较完善的油污损害赔偿机制，成为国际海上油污立法的核心部分。政府间海事协商组织（1982年后改名为“国际海事组织”）又在1976年、1984年和1992年同步通过了《CLC1969》和《FUND1971》的三组议定书，对原公约条款进行了修订。这些确定船舶油污染损害赔偿责任及保障赔偿制度贯彻实施的国际公约生效后产生了巨大的影响。
2. “海洋环境损害赔偿纠纷案件将是今后海事法院审理的大量的重点类型案件之一。”参见《论海洋环境损害赔偿的民事主体》一文，作者:徐富斌。 文章出处：中国涉外商事海事审判网。
3. 如1983年11月25日，巴拿马籍油轮“东方大使号”在青岛港中沙礁搁浅，5天内泄漏原油约3343.6吨；再如，1999年3月24日，台州东海海运有限公司所属的“东海209”号轮与中国船舶燃料供应福建有限公司所属的“闽燃供2”号轮在珠江口水域发生碰撞，船上所载重油部分泄漏入海，珠海市部分水域及海岸受到污染。珠海市淇澳管理区为清理油污付出费用54000多元。
4. 强制保险是《CLC1969》在海洋防油污立法方面的一次革新，可以说是《CLC1969》的根本特征之一。《CLC1969》被称为是国际上关于海洋环境保护法律史上的里程碑。
5. 根据《1968年油船船东自愿承担油污损害责任的协定》、《1971年油船油污损害责任的暂行补充协议》这两个协定及其议定书的规定，两个民间协定已于1997年2月失效，完成了他们的历史使命；不过，其对于在1997年2月以前发生的油污案件仍然有效。
4#. “污染者负担原则”（polluters　pay　principle）是二十世纪七十年代由经济合作与发展组织理事会针对环境污染造成的经济损失应该由谁承担的问题而提出的。根据联合国教科文组织的解释，污染者负担原则是指污染环境或破坏生物多样性者应当对其污染或破坏行为所导致的社会消极作用和生物多样性的丧失承担费用。该原则产生后，很快得到国际上的广泛认可，并被不断写入国际组织宣言和国际环境法律文件中。
5# 1999年12月，“埃里卡”号油轮泄油事故造成法国西海岸数百公里严重污染。时任法国驻国际海运组织的代表山德勒说，“海运事故的第一财政责任人是油船的船商，无论船长、船员或船主有无疏忽之处，赔偿额按照船舶的吨位计算，如果船商无力单独赔偿，则由油船污染赔偿国际基金予以帮助，该基金提供的资助最高可达12亿法郎”。[4]
6. 油污受害人可以不受船东互保协会的“先付原则”（Paid to be paid）的限制，直接向承保船东责任险的保险人或其他财务担保人提起赔偿诉讼。
7.《1969CLC公约》第1条第6款。
8.《海商法》第208条第二项规定：“（二）中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求”不适用海商法第十一章“海事赔偿责任限制”的规定；1999年12月25日修订后公布、自2000年4月1日起施行的《海洋环境保护法》第66条规定“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度”，但“实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法，由国务院规定。”至今，尚未有相关的国务院规定出台。
9. 这里的“油类”是指任何持久性油类，例如原油、燃料油、重柴油、润滑油等，这些油类是作为货运于船上，还是作为船舶的燃料，在所不虑。
10. 《CLC1969》第1条第1款。
11. 中华人民共和国海事局是在原中华人民共和国港务监督局(交通安全监督局)和原中华人民共和国船舶检验局(交通部船舶检验局)的基础上，合并组建而成的。根据法律、法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能。
12.《中华人民共和国海洋环境保护法》第69条第2款。
13.国家豁免是相对的或受限制的，只有国家主权行为（也称统治权行为、公法行为或非商业行为）和用于政府事务的国家财产才享有豁免。而国家的非主权行为（也称管理权行为、私权行为或商业行为）和用于商业目的的国家财产不应享受豁免。“到了20世纪，尤其是第二次世界大战之后，（限制豁免的立场得到了越来越多的国家的支持。联合国国际法委员会二读通过的《国家管辖豁免草案》（1991年）也是主张国家豁免有限制或属于例外的。至此，可以说，限制豁免虽然尚未形成新的习惯国际法规则，但它已成为一种较广泛的趋向。”[9]
14.“对于船舶的标准，主管国际组织就是国际海事组织。国际海事组织的标准是在《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》中确定的，但只有少数发展中国家批准了1973年的《国际防止船舶造成污染公约》。《1982年联合国海洋法公约》援引了该公约，就等于是要求缔约国承认1978年议定书的污染标准。”[10]
15. 合法船东也叫登记船东或注册船东，指在登记国船舶登记册上登记为船舶所有人的自然人或法人。
16. 经营船东指所有人或光船承租人，或经正式转让承担所有人或光船承租人的责任的其他任何自然人或法人。
17.“从整体上看一些方便船籍国忽视了对方便旗船的有效管辖与管制，给世界航运经济带来了一系列负面影响。”参见《方便旗船与真正联系》一文，作者：钟国定、倪昊。另据报道，全球最大的内陆国家蒙古共和国虽无法发展航运业﹐但该国国会于2003年1月8日正式通过新的船舶注册条例，进军方便旗船市场。参见：http://www.eestart.com/zxzx/20030311/314372.html

主要参考文献：
[1] 亚历山大·基斯.国际环境法[M].北京：法律出版社，2000，7.
[2] 司玉琢.国际海事法趋势及对策研究[M].北京：法律出版社，2002，1.
[3] 王江凌.浅论海上船舶油污损害赔偿的范围和责任限额制度[A].福建政法管理干部学院学报，2003，4.
[4] 重油污染海滩海鸟苦不堪-谁之错[A].北京：环球时报.
参见：http://www.law-walker.net/dispbbs.asp?boardID=4&RootID=2871&ID=2871.
[5] 张贤伟.试论船舶碰撞引起的油污民事法律责任[A].金正佳主编.中国海事审判年刊[M].北京：人民交通出版社.
[6] 陈建鹏.油污损害赔偿公约的特点及完善我国相关立法[A].中国涉外商事海事审判网.
[7] 周冉.沿海船舶油污损害赔偿的法律适用问题[A].中国涉外商事海事审判网.
[8] 吴超.美国船舶油污问题[A].中国海商法协会通讯，第52期.
[9] 邵津.国际法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2000，11.
[10] 杨国华、胡雪.国际环境保护公约概述[M].北京：人民法院出版社，2000，7.
[11] 王曦.国际环境法[M].北京：法律出版社，1998，4.
[12] 钟国定、倪昊.方便旗船与真正联系[A].中国涉外商事海事审判网.

[作者后记]
真诚期待大家对拙文的批评、指正！文中第三部分“与肇事油船有关的国家是否应承担国家责任？”所述的观点（ “油船污染事故发生后，船旗国在一定的情况下负有国家责任” ）是值得商讨的，我会留心您的评论意见，以求改进。在此先谢谢了！
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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 作　者
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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2003年8月8日