发展我国的非正规部门和非正规就业

全国政协委员 薛昭鋆

如何发展我国非正规部门和非正规就业

借鉴国外经验，结合我国国情，明确我国对非正规部门和非正规就业的界定框架

1．非正规部门的概念以及它在缓解就业矛盾中的重要作用。

“非正规部门”是在七十年代初，由国际劳工组织提出的概念。它主要是指规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位。主要包括微型企业、家庭型的生产服务单位、独立的个体劳动者。非正规部门的情况各异，但就其主体部分。共有的特征主要是：（1）规模很小，劳动组织简单，由独立工人、自谋职业者以及家庭成员中的无酬劳动者组成，只有少量雇用工人或学徒。（2）在资本金很少和低水平技术的条件下运营，一般没有固定的劳动场所、正规的劳动时间和必要的安全卫生条件。（3）从业人员多处于低收入、就业不稳定和缺少社会福利保障的状态。（4）大多是未登记注册和未纳入官方统计的单位，现有的行政管理和法律法规难以覆盖，很难享有得到贷款、正规培训、公共服务和法律保护的机会。

尽管它在生存和发展中面临着许多困难和障碍，但它仍然被称为吸纳劳动力的巨大“海绵”和“蓄水池”。有数据表明，多年来，非正规部门就业，在亚非拉发展中国家普遍呈增长趋势。国际劳工组织大力推动各国政府重视扶助非正规部门的发展，其原因就在于它在发展中国家，对缓解就业矛盾、提供就业机会方面，起着重要作用。

2．非正规就业对各国在增加就业机会和降低失业率方面同样具有重要意义。

国际劳工局在有关研究资料中，把发展中国家的非正规部门就业纳入非正规就业的统计，因为它所包括的自营就业、家庭就业、微型企业就业、工时就业等，也都是不同于传统典型的就业形式。同时，非正规就业还包括在发达国家和正规部门里存在的各种形式的非全日制就业、临时就业、劳务派遣就业等。有资料表明，以灵活就业方式为特征的非正规就业，在各国普遍呈上升趋势。近期一些发达国家的失业率下降，其中的一个重要原因，正是推行了灵活多样的非正规就业。如荷兰的非正规就业最为活跃，1999年非全日制就业和临时就业人数占体雇佣劳动者的50.4%，比1985年上升28%，其失业率也由1994年的7.5%降至今年初的2.7%。随着非正规就业在整个就业总量和增量中所占比重的上升，各国政府、社会和工会对非正规部门就业和其他形式的非正规就业也给予了更多的关注、认同和扶持。

我国现阶段发展非正规部门和非正规就业的历史必然性

1． 我国非正规部门和非正规就业发展的历史背景。

非正规部门和非正规就业早已存在，但在建国后一段时期里被人为遏制。直到改革开放后，开始主要是农民进城就业和知青返城就业，使非正规部门和非正规就业有了一定发展。九十年代 国企改革和结构调整进入关键时期和攻坚阶段，加速了劳动力资源的流动和重新配置。面对每年数以百万计的下岗职工，历来作为吸纳就业主渠道的正规部门，安置能力已很有限。下岗职工迫于谋生的急切需要，必然相继走上自谋职业、自主创业之路，使城镇的非正规部门和非正规就业有了进一步发展。1999年末，城镇单位从业人员比上年减少556万人。而城镇从业人员比上年增加336万人。从这一减一增的数字里，反映了处于城镇“单位”之外的非正规部门和非正规就业，在缓解失业浪潮的冲击中所起的重要作用。

2． 它的必然性来自于社会经济发展的客观需求和自身规律。

（1）社会的多样化需求，单靠正规部门不能得到及时满足。如市民的服务需求是多层次、多样化和不断变化着的，而且遍布于各个社区院落。对这类市场需求，在开始的时候，正规部门往往很难抓住，或不屑于去做它。分散、小型的非正规部门，比较贴近市场，反应灵敏，能以廉价和便捷满足众多中低层服务消费群体的需求。

（2）非正规部门是培育民营经济生长的土壤。依靠民间自有力量投资创业，一般都从小打小闹做起，虽然经营的结局会有成有败，但终究会有一批通过艰苦的资本和经营经验的积累，逐步由小做大。上海自1996年以来，建立有6000多个非正规劳动就业组织，到1999年就已孵化出160多家非公有制的正规企业。它揭示了一个规律，民营企业往往不是一步到位、一次成型，创业者也需要有一个培植成长的过程和园地。

（3）非正规就业适应灵活用工的发展趋势。随着经济全球化的推进、加入WTO的临近、科技的迅猛发展和市场的瞬息万变，企业面临着更为严峻的生存发展压力。它必然要求有更加经济和灵活的用工机制和用工形式，要求变革现行的劳动组织方式。目前，在世界各国都出现了传统模式的正式工减少和各种形式的临时就业人员增多的趋势。从一定意义上说，非正规就业的大量涌现，也是生产力发展过程中的一种要求。

3．非正规部门和非正规就业的门槛低、机制活，比较适合下岗人员进入创造就业岗位。

（1）由于进入非正规部门的资金和投入可多可少，有的甚至不需要任何资本投入。这就比较适合目前下岗职工的实际经济状况。他们往往只能靠很有限的积蓄和亲友的帮助，在投资要求不高的零售、服务业里，从事一些小本经营，或者就靠干力气活吃饭。

（2）由于非正规部门的行业庞杂，对从业人员的性别、年龄、文化、技能、体力的要求有高有低，包容性大。这对于当前已不具备就业竞争优势的多数中年下岗职工来说，可供择业的空间和余地就比较大。据调查，他们中女性占57.7%，平均年龄40.33岁，大专以上文化仅占8.5%，高级技工只占3.7%，显然多数人已不能适应正规部门短缺人才的需求，但在非正规部门里，调查对象中有62%的人半年内就找到了相适应的工作。

（3）由于非正规就业的机制灵活、形式多样、进退方便，也有利于吸引各种不同择业取向的人们加入。它可以为有志创业的人提供试验园地；可以让一时找不到满意工作的人在这里“先就业、再选择”，作中转式的停留；可以为各有所好、各有所长的求职者，找到相宜的去处并创造出新的就业岗位。

要为非正规部门和非正规就业正名定位，还需要在认识上排除一些障碍

1．有没有必要引用非正规部门和非正规就业这个概念？我们的看法是：非正规部门和非正规就业已经是客观存在，它是不以人们是否愿意承认它的主观意志为转移的。它作为一定历史发展阶段的社会经济产物 ，普遍存在于各国特别是发展中国家，中国也不会例外，只是会带有中国自己的某些特色。早在1984年，国际劳工组织就向各成员国政府发出“政府应该承认非正规部门在提供工作岗位方面的重要性”的呼吁，并提出若干政策建议。如果我们能及早参与有关的交流，我们可以从中吸收很多别国的经验。

近年来，政府提出要鼓励下岗职工到第三产业特别是社区居民服务业、到非公有制经济和小企业去就业，鼓励下岗职工组织起来就业或从事个体经济，鼓励实行灵活的就业方式等，以扩大就业容量。这些就业导向完全正确，对发展非正规部门和非正规就业是一个强大的推动力。但它并不能包容发展非正规部门和非正规就业的全部内涵。因为非正规部门具有更大的综合性，它在我国现阶段的国民经济体系中，实际上已成为除公共部门和现代企业之外一个独特的门类，而且从事各类非正规就业的劳动者，在我国劳动就业总量特别是增量中，已占有相当比重。因而重视研究和正确引导非正规部门和非正规就业的发展，是国民经济和社会发展自身的需要。

有人曾担心，给就业戴上“非正规”的“头衔”，会不会带来其他歧义？1996年，上海市在全国最早引用了“非正规企业”的概念，现已为人们理解和接受。我们所指的非正规就业，它本身就是一种就业。它的现实意义是告示人们：一、不是只有到正规部门才算就业，不是只有整天到单位上班，签订无固定期限或长期的劳动合同，才算就业。二、在正规部门和正规就业之外，还有更宽广和可供选择的就业之路。不论哪一种就业，本质上都是一种为谋生或其他目的而付出劳动并获得收入的行为。正式承认并提升非正规部门和非正规就业的社会地位，对于进一步拓宽就业门路，推进劳动就业制度的改革和劳动者就业观念的转变，都是十分必要的。

2．非正规部门是不是人们所说的非法经济？出于在非正规部门中存在有未经工商、税务登记，没有申办营业执照和依法纳税等现象，因而有人误把非正规部门与非法经济相提并论。我们认为，非正规部门绝不等同于非法经济，因为：（1）在我国无照经营并不是非正规部门的共有特征。（2）非正规部门的经营是以创造就业和收入为主要目的，而不是以追求超额利润为目的；（3）非正规部门所经营的生产和服务项目是社会需要和法律认可的，而不是制假售假、坑蒙拐骗，经营黄赌毒等违法经济；（4）在无照经营户中，很大一部分属于收入微薄，仅够勉强维持基本生活，承受不起各种税费负担。

尽管目前非正规部门的主体是小型、分散、流动、脆弱和不稳定的经营单位，是法律规章覆盖较为薄弱的地带，一些违法行为和非法经济比较容易在这里隐匿和滋生，但非正规部门毕竟是新的经济增长点和就业岗位资源生长点的希望所在。“水至清则无鱼”，这是自然和社会相通的法则。我们的责任是要把法律服务扩大延伸到非正规部门中去，把依法治理调整到适合它们承受能力的程度，帮助它们健康发展。

3．发展非正规部门的利弊得失怎样权衡？不同的具体立场，对同一事物往往会有不同的看法，政府的各个具体工作部门容易看到的是：非正规部门征收税费麻烦多；地摊占道，影响秩序和卫生；临时搭建的经营场地，影响城市容貌；各种型号的“摩的”穿行马路，影响安全等，给城市管理增添不少难题。一些正规经营单位认为，对非正规部门的减免税或无照经营会导致“不公平竞争”。以上种种，使人们对发展非正规部门有所疑虑。

但若从全局的高度看，发展非正规部门的好处是毋庸置疑的。因为：（1）非正规部门的80%-90%附着于第三产业和非公有制经济，因而它的发展，在客观上起到了加快经济结构调整的作用。（2）非正规部门中自我创业者的增多，势必带动民间自有资源的投入。仅就近年来300多万下岗职工加入个体经营，户均资本金按1万元计，也有几百个亿投放小商品和服务业市场，对活跃经济，扩大消费，培育更多的纳税人和新税源，都会起到积极的作用。（3）非正规部门为国企富余人员开辟了更广阔的再就业门路，这无疑是对国企改革的支持，也有利于加速市场导向就业机制建立。（4）非正规部门对促进城市贫困问题的解决也具有重要作用。据武汉市调查，城市贫困人口中约64%的原因是下岗失业。他们往往也是就业困难的弱势群体。出于非正规部门对他们的就业有较强的吸纳能力，因而发展非正规部门，也是解决城市贫困和确保社会稳定的一个重要举措。事物总是利弊相随，只要从全局看利大于弊，就要毫不犹豫地对它作出鼓励和支持的抉择。至于发展中存在的各种问题，只要认真对待，是可以逐步得到解决的。