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专家缕析《反分裂国家法》的宪政基础

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2019-08-06 02:46

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　　统一是宪政的基础，同时合宜的宪政制度又能维护和巩固国家统一。

　　《反分裂国家法》是一部“和平统一法”，体现了我们维护统一最大的善意和最大的诚意。

　　《反分裂国家法》作为中国宪法的组成部分，是关系到国家组织结构的宪法性文件。

　　将对台工作政治手段转化为法律手段，将有利于提高执政水平，提升执政能力。

　　解决台湾问题需要大智慧，甚至可能将超越传统的宪政理论。

　　随着《反分裂国家法》在全国人大十届三次会议上的高票通过，作为关系到国家组织结构的宪法性文件，它引起了宪法学者的密切关注。3月17日，近30名在京宪法学专家参加了北京大学宪法与行政法研究中心举办的“《反分裂国家法》的宪政基础”研讨会。

　　国家统一与宪政发展

　　北京大学法学院姜明安教授认为，国家统一是宪政的基本要求，要实行宪政必然要求国家统一，分裂是与宪政背道而驰的。从国家统一与国家宪政关系发展的历史来看，莫不如此。如德国在19世纪40年代以前的分裂局面威胁着国家利益，德国首相俾斯麦通过德国统一，维护了德国人民的根本利益，为德国和平实施民主政治创造了条件。美国南北战争的历史也充分说明了分裂的危害以及统一对人权保障的意义。

　　统一是宪政的基础，同时合宜的宪政制度又能维护和巩固国家统一。清华大学法学院王振民教授指出，现代国家维护统一要依靠法律的手段，而宪法是一个国家维护统一的最重要的法律。宪法规定得不好，对国家统一会造成很大的影响。前苏联解体，15个共和国分离出去就是引用苏联宪法“允许共和国独立”这一条，俄罗斯在1993年制定宪法时删除了这一条。成功的例子是美国，美国宪法以及内战后通过的三条修正案把联邦的权力建立在人民基础上，而不是各州的意志之上，有利于国家的统一。可见，宪法、宪政与国家的统一是紧密相连的。

　　王振民还认为，国家统一在实践中提出了很多宪政问题，香港、澳门回归带来了很多以前未曾考虑过的问题，如人大解释法律、领导人任内辞职继任者的任期问题，这些将促进我国宪法制度不断完善和宪政的进一步发展。而台湾回归将涉及更多的宪法问题。

　　《反分裂国家法》有利于促进和维护国家统一

　　《反分裂国家法》共计10条，仅有2个条文涉及分裂，而其他8个条文均涉及和平统一。与会专家一致认为，这体现了我们期望和平、维护统一最大的善意和最大的诚意，可以说《反分裂国家法》是一部“和平统一法”。

　　北京大学法学院朱苏力教授指出，《反分裂国家法》反映了立法者统一中国的基本理念，为将来统一后的中国提供了制度构架。该法的许多条款表达了我们建立大中华民族共同体及经济共同体的愿望。

　　北京大学法学院王磊教授认为，该法有利于台海局势的稳定，它告诉人们什么是合法的，什么是非法的。它还体现了我们反分裂的“两手抓”原则：首先是要和平方式，加强两岸的经济文化交流；其次是采取非和平方式。但前者还是主要的。

　　“《反分裂国家法》体现了反台独的坚定性，对台湾平等协商的灵活性，和对台湾同胞的友好性。”中国法学会郭道晖教授说，“我们反对台独，不是反对台湾，更不是反对台湾同胞，相反，要有利于中国，有利于台湾，有利于台湾同胞。”

　　中国人民大学法学院韩大元教授和中央党校陈德仲教授分别从技术层面分析认为，《反分裂国家法》作出了针对台湾问题的原则性规定，留待解释的法律空间较大，模糊地带多，包括法律名称的特殊处理（不像其他法律一样在法律具体名称前加上“中华人民共和国”）、法律条文的遣词造句（“宪法”、“中国”、“祖国”、“台湾海峡地区”、“两岸”在不同条文不同地方的使用）、未规定解决台湾问题的时间、设定解决台湾问题的权限等方面。这都将有助于最大限度地争取和平统一。[page]

　　《反分裂国家法》体现宪法和法治精神

　　《反分裂国家法》作为中国宪法的组成部分，是中国宪政的发展，是关系到国家组织结构的宪法性文件。姜明安逐一分析法条内容后认为，该法体现了宪法的精神。具体而言包括以下五个方面：

　　其一，限权。根据该法第八条的规定：“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。”这就是说，非和平方式的采取不是任意的，必须具备条件才能使用，因而授权就等于限权。

　　其二，国家依法保护台湾同胞的权利和利益。同时，国家如果采取非和平方式和其他措施时要符合保障人权的要求。该法第九条规定：“依照本法规定采取非和平方式及其他必要措施并组织实施时，国家尽最大可能保护台湾平民和在台湾的外国人的生命财产安全和其他正当权益，减少损失；同时，国家依法保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。”

　　其三，国家以最大的诚意，尽最大的努力实现和平统一。

　　其四，国家统一前后采取维护台海和平稳定的措施。

　　其五，国家有必要为了维护统一进行谈判和协商。

　　郭道晖认为，该法体现了依法治国，既然是法，平等约束所有人，既约束台独势力，也要约束祖国大陆，谁搞台独也不行；不具备放弃和平的条件时，不能放弃和平，所以也约束沙文主义者。

　　中国政法大学政治与公共管理学院朱维究教授认为，《反分裂国家法》是依法治国的一个划时代的里程碑，应从依法执政的重要起点看待它。执政党将建国前处理内战问题时的措施策略经过50余年的精选后纳入法律轨道来处理对台工作，把多年对台工作的方针政策措施法律化。这是政治手段向法律手段的转化，将有利于提高执政水平，提升执政能力。

　　《反分裂国家法》有关问题解析

　　有的学者提出，宪法第六十二条规定，全国人大常委会决定战争和和平的问题。而《反分裂国家法》第八条将此权力授予国务院和中央军委是否合适？朱苏力对此认为，《反分裂国家法》是一部国内法，对台采取非和平措施不是战争，所以不需由全国人大常委会决定，而是“由国务院、中央军事委员会决定和组织实施，并及时向全国人民代表大会常务委员会报告。”中国社会科学院法学研究所李忠教授则指出，如果宪法第六十二条的“战争”被解释为“对外的战争”，则《反分裂国家法》第八条与宪法第六十二条不存在冲突。

　　还有的学者提出，《反分裂国家法》的目的是为了维护国家和平统一，是不是从名称上叫《和平统一法》更合适？中国政法大学法学院焦洪昌教授对此认为，统一法预示着国家尚未统一，而反分裂法则假定已经存在一个统一的国家，两者的前提是不同的。此法名称上称为《反分裂国家法》，体现了国家某方面政策上的考虑。

　　也有学者提出，该法的政策性过强，规定不够具体细化，如没有关于法律责任的规定。对此，中央党校陈德仲教授指出，《反分裂国家法》主要起到威慑作用，反映了当前对内反对台独分裂势力、对外反对外国干涉的民意。

　　中国政法大学廉希圣教授提出，台湾的统一对国家形式将发生什么影响？维持单一制不变的情况下，港澳特区、再加上台湾，对单一制有什么影响？我们的单一制是否具有联邦性质？这需要从理论上进一步研究。中国法学会孙琬钟教授和中国社会科学院法学研究所周汉华教授对此认为，《反分裂国家法》是特别法，制定内容、目的都是和普通法不一致的，解决和平统一、防止台独等内容事关国家、民族的重大问题，用一般的宪政理论看待也许存在疑惑，但是该法留下了很大的思考空间——解决台湾问题需要大智慧，甚至可能将超越传统的宪政理论。[page]

　　刘卉

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