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行政审判的基本立场

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2019-07-28 01:17

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　　立场问题从哲学的角度看，就是一个人观察事物、判断是非的基本视角问题。立场不同、视角不同，对事物的认识当然就会有异。同样一个行政诉讼法律制度，不同的法官站在不同的立场上认识和落实该项制度，其法律效果和社会效果是迥异的。这也就是为什么在我国同样是执行行政诉讼法，一些案件有的地方能够受理并作出令人信服、合理合法的判决，而在另一些地方同类案件连受理都是不可能。行政诉讼法已经颁布十余年，最高人民法院对行政诉讼法作出的第二部法律解释也都实施一周年了，时至今日，可以说关于行政审判的立场问题并没有得到应有的重视，思想并未统一。

　　关于行政审判的立场问题，在行政诉讼制度产生之初是非常明确的。行政诉讼制度之所以出现就是为了限制和制约行政权，若不是为了控权的需要，行政诉讼制度完全没有存在的必要。国家不能没有行政权，而行政权又是一把双刃剑，它凌驾于社会之上，能够有效地管理社会，使整个社会保持持续的秩序、稳定和发展状态；同时由于行政权具有国家强制性，行政权的滥用将会对社会成员合法的权利造成侵害。正因为如此，国家在认可行政权存在的同时，要对行政权给予必要的控制，行政诉讼制度正是控制行政权的有效制度之一。然而，在我国，由于行政诉讼法立法中的妥协性，使得原本清楚的行政审判立场问题变得模糊了。《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”“维护和监督”的并列，将行政诉讼制度的控权性质淡化、模糊了。人民法院在行使行政审判权的时候，不单纯是站在监督者的立场上，同时也要站在与行政机关一样的国家机器的立场上，对行政行为进行审查，撤销和变更判决是监督，维持判决就是维护。其实质是人民法院在行使行政审判权之初就已经与行政机关站在了一起，原本处于弱者地位的原告，其在行政诉讼中的地位变得更加微不足道。行政诉讼最基本的控权功能不能有效地发挥作用。

　　行政法理论的不成熟，也是造成行政审判立场问题模糊的重要原因之一。在我国，行政法包括行政诉讼法，行政诉讼法是行政法内容的一个部分。行政法基础理论的研究一直未能形成统一认识。关于行政法的理论基础有多种观点，代表性的有：管理论、控权论、平衡论、依法行政论等。应当说，在大行政法领域研究行政法的理论基础，并形成各种不同观点是无可厚非的。但是，人们在研究大行政法理论基础的时候，却忽略了行政诉讼法不同于大行政法特性。那就是，无论大行政法的理论基础是什么，行政诉讼法的基本理论基础就是司法权对行政权实施有效的控制，这一点在任何时候都不能改变，否则，行政诉讼制度就没有存在的必要。

　　最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）在确立正确的行政审判立场方面为我们树立了榜样。该《解释》在坚持《行政诉讼法》立法原意的基础上，根据行政诉讼审判实践的需要，对行政诉讼的受案范围、行政裁判形式等都作出了有利于人民法院对行政行为实施司法审查的解释，而不是站在相反的立场上排斥、限制司法权对行政权的监督。目前，行政审判形势不容乐观，2000年全国行政案件受案数下降。摄于强大的行政权的控制，老百姓不敢告、怕告行政机关的心理依然十分严重。如果人民法院对个别胆子大一点的公民、法人或者其他组织状告行政机关的案件还不能依法受理和判决，将会严重制约行政诉讼制度作用的有效发挥，甚至可能导致行政诉讼法在实施中逐步走向衰亡。如何才能确立正确的行政审判立场？笔者以为，根据行政诉讼法理论和行政诉讼法律制度的规定，行政审判应当坚持以下立场：

　　1.监督行政权的合法行使。行政诉讼制度说到底是控权的产物。尽管我国《行政诉讼法》第一条明确规定行政诉讼法的目的是“维护和监督”行政机关依法行使行政职权，但是，如何才能实现“维护”呢？当然是通过“监督”来实现“维护”。因此，《行政诉讼法》规定的“维护和监督”首要的是“监督”。要实现监督，必须对行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围有正确的理解，人民法院不是要尽量排除对行政行为的司法审查，而是尽可能地将行政机关的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围。行政诉讼要对具体行政行为进行全面审查，不仅要审查实体是否合法，也要审查程序是否合法。人民法院应当大胆行使行政审判权，决不能因为要照顾行政机关的面子而搞所谓的 “下不为例”，更不能违反《行政诉讼法》放弃行政审判权。[page]

　　2.充分保护公民、法人和其他组织合法权益。我国著名行政法学专家、国家行政学院法学部主任、博士生导师应松年教授对其弟子有一句严正的忠告：搞行政法不为老百姓说话就不是我的学生。可见，站在老百姓的立场上，维护老百姓的合法利益，在应松年教授心中有多么厚重的分量。作为应教授的弟子，笔者时刻牢记导师的忠告。行政诉讼制度是一项保护弱者合法权利的制度，只有把老百姓的合法权益始终放在心中，行政诉讼才会有无穷的力量源泉，行政诉讼制度的作用才能充分展示。老百姓的合法权益包括多方面的，有人身方面的，有财产方面的，还有教育、劳动等方面的，凡是行政诉讼法未明确排除行政诉讼受案范围的，原则上都应当纳入行政诉讼的保护范围。尤其是在赔偿方面，因行政机关具体行政行为给老百姓造成的直接损失都应当依法赔偿，决不能在个案中考虑行政机关的财政紧张等一时因素，对老百姓的损失不赔或者少赔。

　　3.有利于行政争议的解决。行政诉讼作为一项诉讼制度，在审查具体行政行为合法性的同时，也兼具解决纠纷的功能。因此，行政诉讼判决结果必须要有利于行政争议的解决。中国政法大学教授马怀德博士曾经撰文批评现实中某些行政判决不重视判决对行政争议解决的现象，并强烈呼吁“行政诉讼不要搞半拉子工程”。固然，我国《行政诉讼法》第五条规定： “人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”由此确立了我国行政诉讼制度的基本任务是对被诉具体行政行为的合法性审查。但是，诉讼的基本功能之一是解决纠纷，诉讼若不能解决矛盾，化解纷争，行政诉讼作为一种诉讼制度存在的必要性就值得怀疑了。实质上，我们说，解决纠纷，缓和行政机关与人民群众之间的矛盾，密切干群关系，应当是行政诉讼制度的重要功能之一，合法性审查仅仅是实现这一功能的基本标准和手段，决不能将两者割裂开来。实践个有一种作法，为了保证行政判决的正确性，人民法院对被诉具体行政行为进行审查后，找出该行为中某一点违法，即以该理由判决撤销具体行政行为并责令重新作出具体行政行为，而对双方当事人争议的其他问题不作评判。撤销之后，行政机关作出新的具体行政行为。老百姓对新的具体行政行为不服再复议、再诉。由此循环，纠纷始终不能解决。这种作法形式上人民法院的判决无懈可击，但实质上，判决不解决实际问题，从而造成果诉。正确的作法应当是，人民法院的判决对当事人争议的各项焦点问题必须作出合理合法的评判，要求行政机关重新作出具体行政行为的，对行政机关重新作出的具体行政行为应当在人民法院的行政审判权范围之内作出必要的限定，以控制行政机关的自由裁量权，保护相对人合法权益，最终有利于行政争议的解决。

　　4.维护社会正义。肖扬院长一再强调审判的法律效果和社会效果的统一，笔者认为，行政审判中保持两者的统一更具重要意义。任何一个案件的判决结果都不可能只有唯一结果是合法的，判决结果的非唯一性决定了法官在行使审判权时具有相当大的自由裁量权，只有以社会正义为行使自由裁量权的根据才能保证行政审判的法律效果和社会效果的统一。何为“社会正义”，简单地说社会正义必须以维护合法权益为基础，权衡几个合法的判决结果时，应当取对整个社会利多弊少的结果。如前所说，行政权具有双刃剑的特性，行政审判过分压制行政权的行使，可能使行政权的应有功能无法正常发挥。反之，行政审判过分放纵行政权的行使又会造成行政权的滥用。如何把握好行政审判的度？只有站在维护社会正义的立场上，把案件放在整个大社会的环境中去思考栽量，才能把握适度。决不能就案办案，机械地适用法律。

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