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我国检察机关民事公诉前瞻

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2019-06-01 04:07

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　　一、我国现行法律的规定及其局限性

　　我国宪法第129条规定，检察机关是国家的法律监督机关。从宪法层次来看，检察机关负有监督法律法规实施，追究违反法律法规行为的职责。民事诉讼法和行政诉讼法都在总则中分别规定人民检察院有权对民事审判活动和行政审判活动实行法律监督。但遗憾的是，我国这两大诉讼法都没有在民事公诉方面作出相应的规定。因此并不能当然推定检察机关拥有参与民事诉讼，尤其是独立提起民事公益诉讼的权利。从现行民事诉讼法和行政诉讼法上看，检察机关提起民事公讼缺乏相应的法律基础。不仅如此，现行的这两部法律还在一定程度排斥检察机关提起民事或者行政公讼，如民事诉讼法第108条规定了起诉必须具备的条件，其中第一项规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在公益案件中，检察机关与案件事实原本就没有直接的利害关系，因而这一规定从根本上排除了检察机关可以作为原告提起民事公诉的可能。行政诉讼法第41条规定了行政诉讼的起诉条件，其中第一项规定：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。与民事诉讼相似，这里也强调了原告必须是案件事实（具体行政行为）与利害关系，即原告必须是行政机关具体行为的相对人，否则不予受理。对于民事公诉，刑事诉讼法有所涉及，该法第77条规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。该条款表明检察机关在一定程度上代表国家、集体行使民事权利。但是在实践中，由于缺乏具体的规定，该条款很难落到实处，通常的情形是检察机关通知公安机关调查处理，而公安机关因为同样的原因，对此类案件关注不够，以至于最终不了了之。

　　二、我国民事公诉的范围

　　通过考察其他国家民事公诉立法，我们可以看出各国因为政治、经济、文化和法律传统的差异，而采用了不同的立法模式，规定了不同的民事公诉职权范围。我国检察机关民事公诉制度也应当从我国国情出发，在借鉴发达国家先进制度的基础上，结合我国实际情况，确定符合我国国情的民事公诉制度。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权，不能没有限制。否则，就会因为检察机关过多介入民事诉讼领域而影响私法自治以及司法权威。检察机关的起诉权，主要应当针对那些损害国家利益和社会公共利益的违法行为。法律不仅要保护特定主体的利益，而且也保护不特定主体的利益。特定主体受到损害时，有关利害关系通过提起诉讼可以实现司法救济。当不特定主体的利益，如国家利益和社会公共利益受到损害时，提起诉讼的重任就落到检察机关的身上。笔者以为，在我国，需要检察机关提起诉讼的案件主要有：

　　1、国有资产流失案件。在我国，国有资产归全体劳动人民所有。保护国有资产所有权具有重要意义，尤其在当前改革开放的环境下，在国有企业改革的过程中国有资产流失现象非常严重。少数人为了个人利益、局部利益或者地方利益，损公肥私，瓜分、吞并国有资产。为了保护国有资产，国家专门成立了各级国有资产管理局，但因为相关法律法规等配套制度不完善，以及相关部门人浮于事，怠于职责，保护不力，国有资产流失现象没有得到根本遏制。因此，应当授予检察机关对此类行为提起民事公诉，启动诉讼程序，追究当事人的法律责任，以保护国有资产不受侵犯。对于国有资产流失的案件，检察机关以法律监督机关的身份，向人民法院提起诉讼，是一种必然的选择。

　　2、公害案件。公害案件是指直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的案件。人类社会现代化的后果之一便是环境污染而且愈演愈烈。公害案件得不到有效控制的很重要的原因之一就是缺乏对公害事件的肇事者有效制裁和处罚。赋予检察机关对这类案件的起诉权，检察机关对这类案件提起诉讼，就可以使公众利益得到保护。当然，这类公害案件往往都有特定的利害关系人，在利害关系人较多时，可以依照有关法律提起共同诉或者代表人诉讼。但是，实践中由于各种原因，很少有利害关系人提起此类诉讼，从而使肇事者逍遥法外。因此，赋予检察机关对这类案件的起诉权，在相关利害关系人没有或者不能提起诉讼时，由检察机关对这类案件提起诉讼。

　　3、其他公共利益和公共设施受到损害的案件。在其他公共利益和公共设施受到损害，实际上也就损害了社会上不特定的大多数人的利益。在一个法治国家里，有损害就有救济，任何侵权者都要遭受法律上的惩罚或者遭受其他不利益。这类案件看上去好象损害整个社会的利益，每个人或者团体作为社会的一分子似乎都有起诉的权利。然而，根据现行法律的规定，公民、法人以及其他组织对此类案件都没有权利提起诉讼。话换话说，现行法律没有赋予公民、法人以及其他组织对此类案件起诉的资格。客观上，对于这类案件，的确需要一个主体提起诉讼，使案件进入司法程序并得以救济。因此，检察机关应当作为公共利益的代表，向人民法院提起诉讼。

　　4、反垄断的案件。垄断案件不仅侵害合法经营者的利益，而且损害消费者和国家的利益。对于此类行为各国都建立了国家起诉制度，由检察机关代表国家提起反垄断诉讼。反垄断诉讼既包括反行业垄断，也包括反行政垄断。

　　5、非讼案件。非讼案件，是相对于诉讼案件而言，是指没有争议的事件。根据我国民事诉讼法的规定，非讼案件包括宣告公民失踪案件、宣告死亡案件、认定公民无行为能力案件、认定公民限制行为能力案件和认定财产无主案件。

　　6、其他应当由检察机关提起的民事公诉案件。

　　长期以来，我国检察机关的工作一直以刑事检察为中心，在刑事检察方面积累了丰富的经验，形成了卓有成效的工作机制。但是在民事公诉方面，检察机关的工作几乎还是空白。民事公诉业务的开展，意味着检察职能的拓宽，对检察机关来说，既是机遇又是挑战。检察机关应当迅速适应这种需求。一方面，要根据法律的规定，创建起一套实际可行的民事公诉机制，另一方面，检察官应当加强理论学习，迅速熟悉民事诉讼业务，为将来参与民事公诉做好准备。可以预见，民事公诉将是我国未来几年检察改革的努力方向。

　　福建省长泰县人民检察院·陈志洪戴旺德

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