法院民事调解工作

　　一、新时期法院民事调解工作面临的问题及成因

　　在改革开放的二十几年中，我国的商品经济得到了前所未有的发展，社会的进步不仅仅表现在纯粹的经济增长上，也导使人们的思想观念发生着巨大的变化、社会体制日新月异地改进和完善。社会的进步对法院民事调解工作产生了深远的影响，法院原有的工作模式已越来越不适应审判实践的需要。新时期，法院民事调解工作主要面临以下急待解决的问题：1，民事案件以调解方式结案的比率日渐下降。2，法院调解成为服务本地经济发展的工具，带有很重的地方保护色彩，3，接受法院调解成为当事人规避法律、拖延执行的一种有效手段。4，许多事实清楚，争议不大的案件的调解工作实际上由书记员实施。5，即使是最简单的民事案件的调解按我国民诉法的规定也需进行完繁琐的诉讼程序，影响了审判效率。6，离婚案件、三养案件等其他涉及当事人隐私的案件，当事人有排斥法院调解的倾向。当事人隐私权意识越来越强，法院严格按诉讼程序要求查清事实，不利于纠纷的解决，如离婚案件，双方当事人已经达成离婚协议或有调解和好的基础，但经过庭审调查，当事人发现一方或双方均有外遇导致无法继续调解甚至激化矛盾。7，调解型的法官严重缺乏。8，法院调解时所采取的工作方式，如提倡的“背靠背”调解极不规范且与民诉法规定的公开审判原则相左，有失法律的严肃性。9，我国民诉法规定“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助”，但被邀请参加的有关单位和个人往往出于维护一已利益考虑，干预案件的审理。

　　法院民事调解工作之所以面临以上问题，分析起来，主要是由于法院民事调解工作开展的社会基础发生了变化，具体体现在当事人对法院调解的认识和态度、法院的工作状况、相关部门的民事纠纷调解职能与我国民诉法出台的90年代初相比有了很大的区别。

　　（一）当事人对法院调解的认识和态度的变化

　　1.法律意识增强及法律知识的普及使当事人不再盲从于法官的绝对权威地位。庭审方式由法官至上的纠问式转变为当事人主义的诉辩式后，当事人对调解的态度也由以前因相信法官的口头上对案件判决结果的预测而接纳调解转变为尊重自己对案件的见解、不盲信法官对案件结果的判断、不愿做无对价的利益让步。

　　2.商品经济将社会中的每个人熏陶成理性的消费个体。在诉讼中，当事人会因缴纳诉讼费而把自己视为消费者。从心理上，他们更希望法院为维护自己的权益付出更多的服务和承担更大的责任。因此，除非调解能给他们带来实质上的利益，一般是不会接受法院“和稀泥”式的调解的。同时，当事人在诉讼之前也会充分地考虑成本，当可预测的调解成本与判决成本没有差别时，他们就会对自己的权益寸步不让，争诉到底。

　　3.社会信用的沦落使人们对带有较多意思自治色彩的调解协议的实际履行性产生怀疑。人们尤其担心对方当事人借用调解时当事人意思的自由和法律的宽容侵害自己的权益，使预定的诉讼目的落空。

　　4.有权调解的机构设立众多，权责划分不清且互相缺乏工作衔接，如同是离婚纠纷，法院、司法、民政甚至街道办事处皆有调解权，各机构调解职能的交叠虽使当事人选择权增大，但也使当事人无所适从。同时因其相互工作缺乏衔接机制，使恶意串通的当事人有机可乘，很方便就能实现规避法律的目的。

　　5.社会保障机制的建立完善使一部分原本直接由法院处理的民事纠纷成为了可由当事人自决的商事案件，如随保险制度的完善，受侵犯的权利及时得到保险公司理赔。而向侵权方索赔的权利转移到保险公司后，纠纷的可调性则受到了相应限制。

　　6.户籍制度的改革及公民选择居所和居所地的自由度扩大，使当事人不再过分为因诉讼而发生维护了权益却会损害与周边的正常社会交往的结果而担心，从而减少了当事人之间为息事宁人而违心接受调解的可能性。

　　7.企业内部的监督机制的完善使企业在民事纠纷中接受法院调解的权利和自由度受到制约。

　　（二）法院的工作状况的变化

　　1.法院虽然实质上仍不独立，但与上个世纪相比已有大的进步。二十世纪晚期，在呼吁司法独立的大背景下，政府逐渐弱化了对法院行政干涉，地方党委也无意于在民商事各案上对法院的工作进行干预。但由于法院的人事权、财权等重要权力都严格地掌握在政府和党委的手中，使法院确定工作重心时仍要取决和服务于党委和政府的工作大局。在从目前到今后一段比较长的时期里，党委和政府的工作大局是稳定压倒一切，因此，以当事人利益的对待让步作为代价而平衡双方的对立情绪，从而达到维持社会个体之间稳定的法院调解将有长久的生命力。

　　2.法院办案经费压力对法官在裁判案件时的态度产生了负面影响，各基层法院经费包袱重，这已是不争的事实，为受费而办案，为保法院干部工资而办案成为了很多法院开展工作的立足点。如何多受费，如何多受费并且不违法成为多数法官裁判前首先考虑的问题。在这种大前提下，法院调解有利于法官与双方当事人的亲密接触，从而有利于在并不太使当事人反感的情况下，不违法的超标准收取诉讼或其他费用。

　　3.要使当事人之间的纠纷顺利实现调解，法官要将对案件事实的了解扩展到对当事人的情况及涉案相关事实的充分了解，这不仅要求法官有耐心，而且要耗费其大量时间。现实情况是，一方面是法院的人员要求精简，一方面是各类纠纷日益增多，因此对法官的办案效率的要求越来越高，而追求高结案率的结果必然是以牺牲案件调解率为代价的。

　　4.法院队伍素质整体提高，调解型的法官逐渐为专家型的法官代替。进入二十世纪九十年代，我国法律体系的日益完善和市场经济的不断发展对法院队伍的素质提出了新的要求。由于法律体系本身的复杂性加上越来越复杂、越来越专业化的涉案法律关系，要求裁判者不仅应具有丰富的社会阅历和相关专业领域的知识，而且还具有深厚的法律理论功底和熟知现行法律法规的能力。由此，从法律专业人士选拔和培育法官不仅成为一种时尚，而且成为一种发展趋势。这样一来，具有丰富的社会阅历即可胜任的调解型法官新陈代谢，逐渐减少，而为专家型法官所代替。专家型的法官更关注自己司法的正确性，因此在庭审中重视纯业务性的庭审技巧、适法能力，而忽略了费时耗力与当事人“磨嘴皮”的调解。

　　5.由于新补充到法院的干部素质良莠不齐，在实行法官准入制度和司法考试制度后，法院面临着人才危机。一方面是现有的年轻干部难以通过甚至没有资格参加司法考试而取得法官资格，一方面是法院现在人员超编现象严重，在一段较长的时间里都不能接纳可以胜任法官工作的外部人才。为解决法官缺乏的现实矛盾，采取形式上法官坐庭听案，实际为书记员庭下调解的结案方式不失为一种“稳妥”的工作方法，以防止案件因程序违法而上诉、抗诉改判或发回重审。

　　（三）相关部门的民事纠纷调解职能的变化

　　1.原有各职能部门对日益复杂的民事纠纷的调解职责和权限划分不清，加上各职能部门为利益驱动的思想严重，对无利可图之事推委回避，使一大批可以通过行政调解消化的社会纠纷因得不到及时处理而增大了当事人之间的对抗情绪，从而造成了后来的法院调解工作难以开展。

　　2.司法行政机关原有的民事调解只能弱化，使大量原来可通过司法行政机关采取灵活措施后促使当事人调解以处理的民事纠纷不得不流转到法院进行审理，而法院调解缺少司法行政机关进行调解的多样手段和较为自由的主观裁量权，这样就增加了法院的工作强度。

　　二、改革法院民事调解工作的若干具体设想

　　针对我国法院民事调解面临的以上问题，通过分析其成因，笔者认为应适时对我国原有的法院民事调解工作方式进行改革，法院民事调解才有可能适应新的社会环境，保持其长久的生命力。

　　（一）关于单独设立一审调解程序的设想

　　1.概述

　　笔者认为，民诉法应在一审于普通程序和简易程序外单独规定调解程序，专门处理法律关系简单，分歧不大的纠纷。当事人可在起诉时选择启动诉讼程序或调解程序，法院应在当事人选择启动调解程序后直接进行调解。对于当事人经调解程序不能达成协议的，转入诉讼程序，原调解员不再参与案件的审理。在诉讼程序中，法院不再主动做调解工作。在调解程序中，除非当事人请求，调解程序原则上不涉及案件的事实的调查，调解员一般只对调解协议的内容审查是否违反法律强制性规定和是否损害第三人、国家、集体的利益，实施调解时不受现有的诉讼程序的规定约束。对于通过调解程序结案的案件受理费，应低于现有标准。

　　2.关于调解程序的单独设置

　　法院于当事人起诉时便告之可选择适用调解程序或诉讼程序，对于对方当事人下落不明或无法送达文书的案件则不适用调解 。直接选择适用诉讼程序的，除非当事人在判决宣告前申请要求与对方协商外，法院不主动启动调解。法院调解应采取一个调解员加一个书记员的模式，不宜组成合议庭。调解开始的时间不受民诉法规定的答辩期的限制，但必须不超过简易程序的审理期限。举行调解的地点不限于审判庭，可在当事人的家中、双方共同选定的地点、所在的村居委会的办公地等。调解可视情邀请当事人所在单位、住所地村居委会等相关单位或当事人亲属、朋友等相关个人参加，被邀请的单位或个人必须按调解员的安排开展调解工作。调解原则上只对基本事实进行调查，对于涉及隐私或不利于调解工作开展的事实，由调解员酌情不进行深入调查。调解达成协议的，当事人及承办人员在笔录上签名后即产生法律效力，法院应随后为其出具正式的调解书。对于不能达成协议的，直接移交相关审判庭按诉讼程序处理。调解程序的结案期限不能超过简易程序审理期限。调解案件的范围可包括民事案件、刑事自诉案件、行政案件。

　　3.关于调解员的单独设置

　　在法院内部于法官、书记员、法警之外单独设置调解员序列，专门从事法院调解工作。调解员从现有的法院干部中选用，单独考核。调解员只能进行案件的调解，而不具有案件的裁判权。

　　笔者提出在法院内部单独设置调解员序列，主要基于以下考虑。

　　（1）可缓解现有法官的工作压力，与我国的司法制度改革挂钩。赋予不能通过司法考试获得审判资格的法院干部调解员的身份，可在一定时期缓解实行法官准入制度后法官缺乏的现实矛盾。同时，单独设置调解员后，法院在当事人起诉时便可依其选择对案件进行繁简分流有利于法院工作效率的提高，有利于当事人诉讼目的及时实现。

　　（2）单独设立调解员，于庭审之外进行法院调解可弥补当事人诉讼能力的不足。当事人的诉讼水平一般不高，在取证、保存证据及对法律关系的认识能力、采取维权手段、表述案件事实等方面缺乏相关的知识和能力，而现有的庭审模式不仅对法官裁判能力提出了较高的要求，而且对当事人的诉讼能力也提出了高要求，为补救诉讼知识上的欠缺，避免因此而产生的不利后果，当事人不得不聘请律师。在案件事实清楚的情况下，当事人所支出的律师费用往往是一种额外的损失。从实际操作上看，这类纠纷并不需要经过严格的庭审程序和律师的专业化意见辅助即可在调解员的主持下达成调解协议。

　　（3）司法改革一个重要的目标就是维护司法公正。对法官而言，要保证司法公正就必须避免与各方当事人有过密接触，甚至要保持除法庭外与当事人无联系的状态，任何单位和个人无权干涉法院的审判。法官判案的事实依据就是证据反映出来的客观事实，原则上不问当事人的主观态度，以免影响对案件的判断。而在现有的调解中，作为调解主持人的法官不仅要了解案件的基本情况，更要了解当事人对案件的看法、对纠纷解决抱有的态度等主观因素，这是证据等客观因素无法反映出来的情况，因此，法官必须走下审判台与当事人做家常交流，与当事人交朋友，赢得其信任和好感，全面掌握当事人利益上的差异和共同点，从而找到进行调解的切入点，平衡利益关系，并争取有关单位和群众的协助，使双方自愿作出对待让步达成调解协议。单独设置调解员，才能解决法官中立和人性化调解之间的矛盾，真正实现司法改革的目标。

　　4.关于调解员的选任

　　调解员应具备丰富的社会阅历，办事细致、耐心并有较强协调能力，至于法律知识水平上的要求则可适当放宽。从我国法院现有的法院干部构成来看，转业军人仍占很大比重，而大部分转业军人未经过专门的法律知识培训，法律理论功底薄弱，虽然很多人在实行审判员资格全国统考之前已经获得了审判职称，但在实践工作中一般很难胜任业务性强的审理工作，大部分都从事执行工作。而其中至今未获得审判职务的，司法考试成为了其从事审判工作难以逾越的门槛，他们只能作为书记员、法警、行政事务人员人选。但转业军人具有法律院校毕业生不可比拟的优势，一是组织纪律性强，二是社会阅历丰富，三是办事细致耐心，四是有较强的协调能力。另外，由于广大人民群众对军人习惯上有信任心理，相互沟通交流也更为亲切和方便。所以，整合法院现有人员的工作职责和岗位，从军转干部中选任调解员，一方面有利于充分调动其工作积极性，发挥其优势，一方面也切实解决了在较短时间里全面推行法官准入制度与现有法院干部大多数难通过司法考试的矛盾，为法官的专业化、精英化改革创造良好的基础。除此之外，从退休法官中选任调解员也是一条可行的路子。