浅议《电信法（征求意见稿）》

　　一、总的看法

　　《中华人民共和国电信法（年5月10日征求意见稿）》（以下简称《电信法（征求意见稿）》），总体上反映了我国电信基本政策的要求，相比2004年7月《电信法（送审稿）》，增加了不少有关电信发展内容的条文，反映了我国电信改革的成果。

　　《电信法（征求意见稿）》至少有以下比较突出的亮点：

　　1、《电信法（征求意见稿）》第五章“电信资费”，在条文内容和结构上都作了重大修改，基本上是重新撰写的。该章充分体现了维护电信消费者合法权益的宗旨。

　　2、《电信法（征求意见稿）》首次以法律条文明确了电信业向市场过渡的大方针。第五十二条（资费放松管制）的规定，将促进我国电信改革深入进行，使WTO规则进一步获得实施。

　　3、《电信法（征求意见稿）》将历次草稿编有的“无线电”专章已全部删除，仅在第四章“电信资源”若干条文中有所涉及。这样的删除是可行的，一是第二条电信定义中己包含无线电，二是第一百四十三条规定《电信法》施行之日，《电信条例》同时废止，而现行有效的《无线电条例》不在废止之列。因此，《电信法》完全不必再专章对无线电作规范。

　　相信经过广泛征求意见，作进一步修改完善后，将是一部很好的法律草案。

　　但是，从总体上看，《电信法（征求意见稿）》与历次稿子同样存在一个最关键的问题，就是对于我国应当确立什么样的电信监管体制这一电信立法焦点问题，似缺乏广泛深入地考量和研究，从而对电信监管体制作出正确决策和规范。同时，现在《电信法（征求意见稿）》共十三章143条，其中有68条是直接涉及电信监管职责的，占全部法律条文一半之多，赋予电信监管机构的权力太广太大，相应的权力制约措施规定却太少太弱。

　　二、修改意见

　　第一章 总则

　　1、第一条（立法目的与依据），现条文内容仅表达立法目的，没有明示立法依据。建议恢复以往几稿的写法，写明“根据宪法，制定本法”。

　　2、第二条对电信的定义中，“电磁系统”和“其他任何形式的信息”的的概念比较宽泛，若按此定义，广播电视活动也属于电信活动。建议进一步予以明确定义，同时与国务院正在起草的《广播影视传输设施保障法》做好条文衔接。

　　3、第六条（监管主体与体制），涉及电信监管基本制度的设计和实施，关乎全国电信业的改革和发展，至关重要。希望立法部门能够审慎考量，在规范我国电信监管体制时，本着“构建面向二十一世纪有中国特色的电信法框架”的精神，为了与我国市场经济的发展趋势和地域广阔的具体国情相适应，吸收我国现行有效的无线电管理体制实行中央、地方两级管理的基本经验，将现行垂直领导、条块分离的电信监管体制，改变为实行中央和地方两级管理、条块结合的电信监管体制，从而充分发挥中央和地方的各自优势与积极性，做强做大我国电信业。

　　建议第六条（监管主体与体制）修改为：

　　“国家电信监督管理机构（以下简称电信监管机构）依照本法对全国电信业实施监督管理。

　　国务院有关行政主管部门在各自职责范围内负责电信监督管理工作。

　　省、自治区、直辖市人民政府信息产业主管部门依照本法负责对本行政区域内的电信业实施监督管理。“

　　第二章 电信市场准入

　　4、该章对经营电信业务的申请条件与程序作了规定，但对电信企业如发生业务变更，是否需要向电信监管机构申请或备案未作规定，建议加以补充。

　　5、第十二条（申请经营涉及网络与信息安全的增值电信业务的程序）未明确其他部门在涉及网络与信息安全的增值电信业务的许可证管理工作中的职责，易将所有的管理压力集中于电信监管机构，反而不利于网络与信息安全工作。建议对实行此项许可证管理的可行性予以慎重考虑。

　　第三章 电信网间互联互通

　　6、第二十三条（互联原则及定义）改为（互联互通原则及定义），第二十六条（互联协议）改为（互联互通协议），使该两条的标题与其他条文的标题称谓相呼应。

　　7、第二十九条（设备功能变更），现条文将以往草案规定电信业务经营者“必须事先通知互联有关方”，改为“应当与有关各方达成一致；不能达成一致的，应当报电信监管机构裁决”。这对电信业的迅速发展可能会产生负面影响，因为凡“可能影响互通的”设备功能变更事项会相当广泛，按此条规定都要与有关各方达成一致方可实施，耗时费力，有碍发展。建议恢复以往草案的规定。

　　第四章 电信资源

　　8、第四十四条（无线电台站的设置使用要求），建议加入有关“移动通信基站”设置使用要求的内容。因为移动通信产业和运营业己成为我国电信业的重要组成部分，并且在部门规章和地方性法规中已有不少有关移动通信的专门规定，但是在《电信法》历次草案中却找不到“移动通信”的文字或概念，似乎故意要回避“移动通信”见之于法律条文，岂非咄咄怪事！

　　第五章 电信资费

　　9、第六十一条（资费调查）规定“调查组成员不得少于3人”，联系到第一百三十八条（电信管理工作人员义务）规定“进行监督检查或者调查时，应当不少于两个人”，建议作修改。《电信法》是国家经济类的基本法律，调查人数此类具体事宜应由部门规章或规范性文件去规定较合适，不宜在法律中作刚性规定。

　　第六章 电信普遍服务

　　10、第六十四条（政策支持）“国家制定有关政策、措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”，建议改为（政府支持）“国家采取有关措施，支持电信业务经营者提供电信普遍服务”。这样改动后，第一款规定国家对电信普遍服务予以支持的责任，第二款规定地方各级政府对电信普遍服务予以支持的责任。同时，《电信法》作为基本法律已设专章规范电信普遍服务，已体现国家对电信普遍服务予以支持的基本政策，因此在本条文表述中，对国家和地方各级政府的责任规定宜着重于“采取有关措施”和“创造良好的环境和条件”。

　　第七章 用户权益保护

　　11、第七十二条（电信服务规范），建议增列第二款：“电信业务经营者应当本着公平诚信的原则与电信用户签订电信服务协议”（该文字引自信部电[2004]381号《信息产业部关于规范电信服务协议有关问题的通知》），将电信服务协议上升为电信服务市场的法定文件，以利促进电信业务经营者努力贯彻诚信原则，并提高电信业务经营者和电信用户在市场经济条件下应树立的合同法律意识。

　　12、第八十二条（欠费催缴和停止服务的要求），第二款“除非出现以下情形之一的，电信业务经营者不得拒绝向电信用户提供服务”，用“否定之否定”的表述方式，比较难懂，建议改为正面描述：“出现以下情形之一的，电信业务经营者可以停止向电信用户提供服务”。这样的改动，也使条款内容与标题“停止服务”更相一致。同时，在该款第二项“经书面通知后”应设定时限，使更具准确性、操作性。

　　13、第八十三条（赔偿责任与免责情形），将以往草案规定的免责条款文字全部删去，似不妥，也不符合本条标题应有之意。建议第三款改为：“通信网络变更导致电信业务经营者的服务方式改变的，电信业务经营者可以不承担赔偿责任，但应当为电信用户提供不低于原服务功能的服务”。

　　14、第八十五条（电信监管机构的纠纷处理机制），此条对纠纷处理机制的规定，恐难以落实的。按照第六条规定，“电信监管机构”仅是“国务院电信监督管理机构”的简称，不包据电信监管机构的派出机构。由此，按照第八十五条规定，全国电信用户都须向国务院电信监管机构投诉，而且要在受理之日起30日内作出处理，情况复杂“经本机构负责人”批准可延长到60日。显而易见，这是脱离实际的，甚至是无法执行的。解决办法有两种：一种是将现行集中统一的电信监管体制改变为实行中央和地方分级管理的体制，从而充分发挥中央和地方的积极性，从根本上解决电信监管包括纠纷处理的机制问题。另一种是在本条文中，将“电信监管机构”文字均改为“电信监管机构及其派出机构”，将“本机构负责人”改为“电信监管机构及其派出机构负责人”。

　　第八章 电信建设与保障

　　15、第八十七条（电信管道建设），第三款规定电信管道租用当事人经电信监管机构协调仍不能达成一致的，电信监管机构可进行裁决，但没有规定当事人一方或双方不服裁决，可否申请行政复议或者提起行政诉讼？在其他条文涉及电信监管机构裁决规定时，大多存在此问题。由于这关系到当事人合法权益的法律救济问题，不应在立法时忽视，建议立法机关加以考虑。

　　16、第九十三条（擅自使用他人电信设施的纠纷解决），对于擅自使用他人电信设施的，电信监管机构裁决前，电信设施所有人或者合法占有人不能采取截断通信线路等措施，虽然从维护通信畅通大局看有其合理之处，但似乎规定尚不完备。似宜对擅自使用他人电信设施行为，应随即有所禁止规定。否则，由于电信设施所有人或者合法占有人依本法不能采取截断通信线路等措施，从而扩大了对他们合法权益的损害，如何处理？

　　第九章 电信标准与设备进网

　　17、该章将以往草案关于电信技术规范（或者电信技术规定）的内容都一律删除，不知出于何种考虑？而根据现行的电信规章和行业惯例，电信技术规范属于电信业必须执行的强制性技术文件，电信标准则属于非强制执行的技术文件。从重要性来看，关乎人体健康、人身安全、设施正常、信息安全等因素的电信技术规范，相比涉及技术要求、工程建设要求、电信维护要求、电信服务质量要求的电信标准，当然是电信技术规范重要得多。因此，建议恢复有关电信技术规范的条文，或者将电信技术规范内容融入本章关于电信标准的条文。

　　第十章 网络与信息安全

　　18、电信领域的网络与信息安全问题不仅涉及电信监管机构和电信经营者，还涉及公安、国家安全、保密、密码管理、文化宣传、信息化等部门，建议《电信法》此部分内容能够做好衔接，特别是衔接好现有法律法规关于等级保护、商密管理、保密管理、电子签名与认证等方面的规定。

　　19、第一百二十五条（应急通信资源的保障），建议将“应当予以优先安排”改为“电信监管机构应当予以优先审批，电信业务经营者应当予以优先安排”，使保障措施更为全面扎实。

　　第十一章 监督检查

　　20、建议《电信法》第一百三十五条增加一款：“电信业务经营者可以对用户交费情况进行信用记录，并将信用记录提供给依法成立的信用征信机构。”

　　21、第一百三十六条（用户信息依法查询和使用），第二款规定“未经用户同意，电信业务经营者不得将用户信息用于信息查询服务”，建议立法机关对此予以足够重视，审慎考虑。因为，加快我国社会诚信体系的建设步伐，是发展社会主义市场经济的迫切需要，也是在市场经济条件下建设和谐社会的迫切需要。以上海为例， 1999年8月，开始进行个人征信试点。2000年7月，个人信用联合征信系统建成开通。2002年3月，企业信用联合征信服务系统建成开通。今年，上海社会诚信体系建设进入深化阶段。为保障社会诚信体系的健康发展，上海市政府先后发布了《上海市个人信用征信管理试行办法》（2004年2月1日起施行）和《上海市企业信用征信管理试行办法》（年5月1日起施行）。如果电信用户不同意、将其用户信息在社会诚信体系中征信和使用，按《电信法》此条规定，电信业务经营者就只能退出信用征信体系。既然电信用户可依法“不同意”被征信，那么银行用户、证券用户等也可以“不同意”被征信，如此以往，我国社会诚信体系的建立和发展，恐怕就很难了！因此，建议改为“电信业务经营者将电信用户信息用于信息查询服务，应当严格按照法律规定的条件和程序进行。”

　　第十二章 法律责任

　　22、《电信法（征求意见稿）》将该章“法律责任”略而不发，不征求意见，可能是考虑其他条文尚在修改，故暂不修改。但是，“法律责任”部分至关重要，关乎整部法律的立法质量和执法保障，希望今后能一并下发征求意见。

　　上海市信息法律协会·俞云鹤