企业破产程序中的债权人会议

2000年，中国人民银行发布《加强金融机构依法收贷、清收不良资产的法律指导意见》（以下简称《指导意见》），为金融机构依法收贷、清收不良资产工作提出了一些法律方面的指导。《指导意见》提出的建议中特意指出，对于进入破产程序的债务人，金融机构要积极申报债权，参加债权人会议。对于进入破产程序的企业来说，已经资不抵债了，建议银行参加所谓的“债权人会议”意义何在？本讲就准备简单介绍债权人会议在破产程序中的作用。

一、银行为什么要参加债权人会议

企业申请破产，严重威胁了银行债权。破产，意味着债务人无法全额清偿其所有债权。因此，在企业濒临破产时，债权人往往会急于通过诉讼等方式行使债权，以避免损失，从而形成一场诉讼竞争。但是，当债务人提出破产申请，并被法院所受理时，这种竞争就被迫中止了。在破产程序中，所有针对债务人的诉讼都必须中止，债权人只能获得集体清偿。
为了保证公正，破产程序一般在法院主持下进行，因此，我国的《民事诉讼法》将其列为特殊的诉讼程序。但是，如果债权人不亲自参与，它们如何相信自己的权利会得到公平对待和保护，特别是在其债权不能得到完全清偿时？例如，从调研中我们得知，许多银行对于企业在破产中对资产的处置措施非常不满，认为这些企业通过低价处理资产逃避债务。因此，如果能够由债权人参与决定债务人企业的资产处置方案，将提高债权人对破产的满意程度。
在现有破产法律制度中，债权人会议是债权人参与破产程序、实行自治的最重要方式。债权人通过组成债权人会议，行使法律所赋予的职权，决定破产程序中的重大事项，监督清算过程，从而维护自己的权利。
《民事诉讼法》第二百条第三款规定：“债权人可以组成债权人会议，讨论通过破产财产的处理和分配方案或者和解协议”。而最高法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》”中也规定：清算组织在对破产财产进行保管、清理、估计、处理和分配过程中，应向人民法院负责并报告工作，接受人民法院和债权人会议的监督（第二百四十九条）。可见，债权人会议是债权人行使自治权，对破产程序进行监督、保护自己权益的一个机构。

二、如何参加债权人会议

既然债权人会议对于保护债权人的利益如此重要，那么，什么人可以参加债权人会议如何参加债权人会议呢？[page]
按照我国《破产法》第十三条规定：“所有债权人均为债权人会议成员。债权人会议成员享有表决权，但是有财产担保的债权人未放弃优先受偿权利的除外。”可见，在我国，破产企业的所有债权人都是债权人会议的成员，都可以参加债权人会议，但是，有财产担保的债权人，如果没有放弃优先受偿权利则不能享有表决权。表决权是参加债权人会议、保护自己权益的主要工具，如果没有表决权，则参加债权人会议仅仅只能作“观察员”，显然不能满足保护自己权利的目的。法律如此规定，是因为有财产担保的债权人享有就担保财产优先受偿的权利，而担保财产并不被列入破产财产，因此，在债权人会议上最为关注的破产财产处理和分配方案，与有财产担保债权人无关，如果赋予其表决权，反而会使得其权利的行使缺乏制约。
银行为了保护自己的债权，一般要求借款人提供担保，因此银行往往是有担保的债权人，其在参加债权人会议时就面临一个是否需要放弃优先受偿权利的艰难抉择。一般来说，债权人最大的目的就在于尽可能多地受偿，如果能够安全从担保财产中优先受偿，显然没有必要放弃。但是，在中国具体情况下，担保财产对担保权人的保障作用也不能一概乐观，必须具体情况具体分析。
首先必须明确的是，法律要求必须在放弃优先受偿权利和享有表决权之间作出选择的，只涉及有财产担保的债权人。也就是说，只有以物保作为担保形式的债权人才面临这个抉择。以人保、即所谓保证形式出现的担保权人，不受该条制约，仍然享有表决权。
其次，对于担保财产在中国破产程序中的地位也不能一概而论。按照《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号）的规定：安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。职工安置是中国国有企业在破产过程中所遇到的最大问题，也是关系到社会稳定、人民生活的重大问题，因此，必须首先妥善解决。为此，国务院规定以土地使用权的转让所得作为职工安置的专用款项。如果土地是已经设定了抵押的，抵押权人的优先权利就受到了限制；如果土地转让所得还不足以支付职工安置费用的，则其他抵押财产也会受到威胁。
因此，在进行资本结构优化试点的这些城市中，如果银行的担保债权是以土地为抵押的，则银行应当仔细估计转让抵押土地所得在支付职工安置费用之后，还有多少可以用于清偿债权；然后应当就相当于职工安置费用金额的部分债权宣布放弃优先受偿权利，从而可以就此部分的债权享有在债权人会议上的表决权。[page]
此外，商业银行一般为一级法人，因此，债权人会议应当由债权人银行总行或者分支行（县级以上）的代表参加，防止分理处之类的下级机构随意处置债权。例如，中国农业银行在《加强破产企业贷款管理的意见》中就规定：“第一次债权人会议，行长必须参加。其他债权人会议，行长可以委托副行长、律师或信贷部门负责人参加。”

三、银行如何在债权人会议中保护自己的权益

债权人参加债权人会议的目的是通过自治的方式来保护自己的权利。按照《破产法》和最高人民法院的相关司法解释，债权人会议的职权是：

1、审查债权

需要注意的是，债权人之间的利益是有冲突的，如果其他人分得多了，自己就分得少了。因此，如果完全赋予债权人会议审查决定债权的权利，则存在不公平的可能性：如果以债权数额为计算基础，则大债权人可能利用票数的优势而损害小债权人的利益；如果以人数为计算基础，则多数的小债权人又可能损害大债权人的利益。因此，最高人民法院明确规定：对债权人会议确定的债权额有争议的，由人民法院审查后裁定，并按裁定所确认的债权额计算。

2、讨论通过和解协议

和解协议是债权人集体与债务企业之间达成的和解。因为其往往涉及债权人的让步，法律特意规定，通过和解协议草案的决议，必须占无财产担保债权总额的23以上。
还需要注意的是，企业与债权人会议达成和解协议仅仅是草案，还必须由人民法院裁定，然后发布公告，中止破产程序。和解协议自公告之日起具有法律效力。企业与债权人达不成和解协议的，企业则直接进入破产程序。
此外，在企业整顿期间，企业的上级主管部门应当定期向债权人会议和人民法院报告整顿情况、和解协议执行情况。一旦在整顿期间，企业不执行和解协议，或者有其他法定损害债权人利益行为的，部分债权人或债权人会议均有权申请终结整顿。

3、讨论通过破产财产的处理和分配方案

破产财产处理和分配方案由破产清算组织提出，经债权人会议讨论通过，报请人民法院裁定后执行。破产财产的分配方案涉及到每个债权人的利益，因此也是债权人最为关心的。但是，债权人会议对于破产财产的处理和分配方案的决议并不是最终的，如果清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议多次协商难以通过的，由人民法院依法裁定。[page]
对于银行来说，破产财产的分配方式，应当以现金分配为主，以实物分配为补充。如采取债权分配方式，必须落实好承贷主体，重新签订借款合同，确定还贷时间，并及时办理有关担保手续。如财产分配违反有关规定损害银行利益的，要通过债权人会议加以否决。

4、监督清算组的工作

人民法院审理企业破产案件，要对破产企业的财产认真进行清算。清算组的成员由人民法院指定，清算组组长由人民法院指定。
清算组的工作与债权人的利益密切相关，其对财产的保护、清理等，都可能影响到债权实现的比例。因此，虽然清算组主要由法院任命，向法院报告工作并对法院负责，但是债权人会议显然也应当对清算组涉及自己权益的工作发表意见。因此，最高人民法院在有关规定中规定：
清算组织在对破产财产进行保管、清理、估计、处理和分配过程中，应向人民法院负责并报告工作，接受人民法院和债权人会议的监督。
清算组应当列席债权人会议并受债权人会议监督。清算组的决定违背债权人利益的，债权人会议可以申请人民法院裁定予以撤销。
债权人会议有权审阅清算组清算、审计和评估报告。
债权人会议在监督过程中需要注意的是：破产财产的确定；资产评估的真实和可靠性；对破产财产的管理。

5、债权人会议的会议程序

债权人会议是债权人集体行使权利的一种方式，当然应当遵守民主原则，在程序设计上有自己的要求。
我国《破产法》第十六条规定：“债权人会议的决议，由出席会议的有表决权的债权人的过半数通过，并且其所代表的债权额，必须占无财产担保债权总额的半数以上，但是通过和解协议草案的决议，必须占无财产担保债权总额的三分之二以上。”
债权人会议的决议，对于全体债权人均有约束力。债权人认为债权人会议的决议违反法律规定的，可以在债权人会议作出决议后7日内提请人民法院裁定。
此外，为了保证会议的及时召开，《破产法》还规定：第一次债权人会议由人民法院召集，应当在债权申报期限届满后15日内召开。以后的债权人会议在人民法院或者会议主席认为必要时召开，也可以在清算组或者占无财产担保债权总额的14以上的债权人要求时召开。[page]
债权人会议主席由人民法院从有表决权的债权人中指定，其负责召集和主持除第一次会议之外的其他会议。对于银行来说，因为其债权一般在企业所有债权中占有较大数额，并且其在财务方面具有一定的专业优势，因此，其应当在债权人会议中发挥重要的作用，争取出任债权人会议主席。这也有利于保护自己的利益。