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消防执法监督管理改革之我见

法律快车官方整理

2019-01-31 22:46

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当前，我国经济高速发展，综合国力明显增强，人民生活水平日益提高，其迅猛的发展势头正为世界所关注。但同时，法律规定滞后、组织体系臃肿、工作模式陈旧等问题出现，已成为制约经济发展、综合国力增加的重要因素，亟待解决。其中，消防监督工作也面临着制度体系、机构职能、人员构成等诸多改革与创新，以应对火灾形势的复杂多变，适应新时期经济建设发展需要和人民生命财产保障需要。
　　一、消防监督管理体制实践过程中暴露出的突出问题
　　（一）消防监督管理配套制度不完善，造成实际工作中“有法不能依”、“有错不好罚”的现象出现。
　　消防立法工作目前初步形成了以《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）为基本标准，由消防行政规章和消防技术规范、标准与地方性法规、规章相结合的消防法规体系。这套体系之间相辅相成，互为一体，对促进我国新时期的消防工作起到了积极作用，为保卫经济发展做出了重要贡献。但由于时代的变迁、体制的变更、社会环境的改变和相关法律制定部门职责差异、侧重点的不同，以及新的法律规定的出台，造成特定时期出台的消防法律规范部分规定已不合时宜或不能有效实行。总体而言，我国的消防法制体系本身还不够完善。
　　一方面，现行消防行政法规缺乏严密而完整的程序性，规定过于片面单一、涵盖面窄，不能完全起到法律的震慑作用。设置的前置条件过多，如《消防法》中许多情况下发现火灾隐患后，只能填发法律文书后等待其整改，在执法中往往给执法者造成尴尬境地。上位法与下位法之间相互冲突，如在“不能保障疏散通道、安全出口畅通”这一问题上是否需要设置责令限期改正这一前置条件，《消防法》与《消防监督检查规定》（公安部73号令）分别有不同的规定，不再赘述。处罚过轻，如《消防法》部分条款对机关、团体、企业、事业单位的直接负责人和其他责任人的违法行为只能给予行政处分或者处警告，这不但不能体现法律的威慑力，而且也缺乏实际可操作性。出现执行难的问题，如申请法院强制执行时，不但要有时间限制，而且对“三停”是否具有可执行性等问题尚在讨论之中；对违法嫌疑人所违反的消防管理行为不在《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十六条之列时，确须强制传唤时，依据《公安办理行政案件程序规定》（公安部68号令）第四十六条第三款规定却不能对其进行强制传唤，执法者束手无策。
另一方面，消防法规虽然不是经济法规，但消防安全保障与经济发展息息相关，尤其是在加入WTO之后，消防工作对于从事经营的企业本身来说尤为重要，所以在当前经济高速发展的形势下，应当做一些相应的修改和补充。有些消防法规已明显滞后，不适应社会主义市场经济体制的建立和我国经济发展形势的需要，有的消防技术规范条文相互间有矛盾，不便执行，有的技术规范已不适应新材料、新工艺和新技术的发展和应用要求。消防法还有许多条文需要修改，一些急需的消防法规、消防技术规范和标准没有出台。另外，我国现行的消防技术规范绝大多数都有溯及既往性，特别是技术规范在不断修改和完善，而这些修改条文又都是强制性条款，要求立即实施，没有一个时间界限，且以往不符新规定的都要进行整改，这就给当事人的消防安全权利造成了不稳定性。
　　（二）消防监督管理人员体制、调配体系落后，影响到整体消防监督水平的发展提高。
　　消防监督人员实行现役制固然有部队纪律严明、作风优良、地方利害关系小、所受干扰少的优点，但随着经济的进一步发展，火灾隐患呈现多样性的特点，消防工作复杂多变，技术含量越来越高。同时，它又是一项经验积累的工作，需要较长一段时间的实践过程。因此，在机构设置上迫切要求公安消防机构形成一支技术专业、人员稳定、保障有力的工作队伍，以确保工作得到持续有效地开展，使得火灾预防工作能够朝着科学的方向快速前进。而现役制带来的问题是部队人员交流频繁，同时又面临着复员、转业问题，常言道“铁打的营盘流水的兵”，部队的体制决定了人员不可能长期固定，往往是工作刚熟悉了就该复员或转业了。
　　在新老交替的过程中，缺乏“岗前培训”这个缓冲区，通常不是根据人员专业特点确定岗位，而是根据岗位人数需要确定人员去向。许多长期从事战训工作的同志突然被调到防火岗位直接负责建审、验收、火调等技术性较强的工作，容易出现业务脱节；而且，现役体制中，通常以服役年限、职务为标准进行人员交流调动、转业复员，影响一批“同年兵”，这样一来很可能出现“业务阶段性断层”或“业务真空”，县（区）消防机构这一问题更加突出。在一定程度上阻碍了消防监督工作整体水平的提高，形成了初级发展阶段的消防监督水平与高速发展经济形势下产生的复杂多变火灾隐患之间的矛盾。
　　（三）消防监督管理工作方式有待调整，职能分工需要加强，消防工作中存在失控漏管现象。
　　首先是消防监督“不好管”。新形势下，消防监督管理工作尚处于“头痛医头，脚痛医脚”的阶段，没有较为长远的消防监督管理计划和符合当前时期的火灾隐患社会调查资料积累；没有前瞻性消防监督预测，没有真正做到“防患于未燃”，消防监督工作带有一定的盲目性。
　　其次是消防监督“管不到”。我国消防监督管理实行属地、分级管理原则，二级以下消防安全重点单位归公安分局、派出所列管。但由于三级管理单位大多分散广、数量多、人员消防安全意识淡薄，而派出所的工作重点又以社会治安和处理一般刑事案件为主，尤其是一些乡镇派出所警力缺少，这些民警对日常消防监督等工作基本上处于摸索阶段，而且消防管理与治安管理易发生冲突，具体操作难度大。另外，对派出所民警的消防业务培训少，消防业务能力得不到提高，致使现阶段三级单位的消防管理处于相对滞后阶段。
　　最后是消防监督部门“不敢管”。《消防法》第四条规定除军事设施等有特殊规定的外，行政区域内的其他消防工作，消防部门都有权实施监督管理。但在实际工作中，地方政府及其所属部门的办公场所的消防安全，消防部门是“无权”管理，如地方政府、公安局、法院、财政局等单位存在的火灾隐患、违法行为，消防“不敢管”。这样一来，结果是这些单位消防监督管理失控漏管。
　　（四）消防工作职责不明、缺乏协调配合，社会整体消防意识薄弱，存在认识误区。 [page]
　　《消防法》上虽然规定了地方政府及其所属部门的消防工作职责，但是没有具体的责任落实和责任追究，所谓的责任追究也只是事后追究，即等到发生重特大火灾时才对相关责任人的失职行为进行追究。缺乏事先追究制度，即应对消防规划、消防站器材装备建设、公共消防设施建设、公众消防教育宣传等基础性工作落实情况进行责任追究。消防工作依然停留在发发文、开开会的阶段，未从根本上引起高度重视，未真正履行起《消防法》上所规定的职责，无论是消防工作经费的投入，还是公众消防教育宣传力度、对消防工作的重视程度，都不尽如人意；谈到消防工作，讲条件、谈条件现象层出不穷，其结果是消防部门唱独角戏，孤军奋战。《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部61号令）精神未得到广泛的贯彻落实，公众对消防工作的认识还相当模糊。
　　二、通过对上述问题的分析，笔者认为可以尝试通过以下途径加以解决
　　（一）完善消防法律法规体系，加快消防法律法规和消防技术规范与技术标准的修改步伐，尽可能使之具备可操作性。规范相关法律规范之间的协调统一，强化法律规范的严谨性，完善现有的消防技术规范和标准体系。注重消防立法的适应性和时代性，及时了解各种新材料、新设备、高科技产品广泛应用，分析研究所包含的危险因素，加强相关的消防立法。同时，立法者应深入工作一线，了解基层工作实际情况，对基层反映的问题及时进行收集汇总、分析研究，并确立一支专业的消防调研队伍，及时准确掌握消防工作动向、社会火灾隐患概况，从而保障消防立法的前瞻性，以应对可能出现的新情况、新问题。
　　（二）现役制逐步向职业制转化，加强业务培训，最大限度地保留业务骨干。在人员调整、岗位交流时要注意原则性与灵活性相结合，最大限度地保留消防监督业务骨干，建立多层次的监督管理体系，让一批消防技术骨干长期保留在自己的岗位上，确保消防监督管理队伍的稳定性和连续性。同时，开辟消防监督人员职业化道路，要建立人才激励竞争机制，竞争上岗，能上能下，摒弃论资排辈的做法，不断加强业务干部在岗培训、进修、深造。使得我们消防监督人员有较充裕的时间和精力，用于消防业务知识的学习和研究，提高消防监督质量和水平，更好地为社会提供消防监督服务，塑造消防机构的良好形象。
　　（三）改革监督管理模式，建立消防中介组织管理体系。改变过去公安消防部门既当运动员又当裁判员的不合理机制，加强消防行业协会建设，发展消防技术监督中介市场，运用市场机制实行消防管理。如建筑施工图纸的审核、消防器材的质检、火灾原因认定和损失的核定工作可以由社会中介机构或专业部门来负责，一方面减轻了消防部门的负担，使消防监督工作更具专一性；另一方面使消防部门从“参与者”中解脱出来，真正当一个“监督者”，所做出的决定更具权威性、可信性。要按照公安部第61号令和73号令的要求，进一步规范消防监督检查工作，变以前的微观管理为宏观管理，变直接管理为间接管理，变指挥式管理为服务式管理，提高消防监督检查工作的有效性和科学性。
　　（四）强化制度落实，加强责任追究，加大社会消防宣传教育力度。按照《消防法》和公安部61号令要求，细化各级政府主管部门、基层组织及各企事业单位的消防管理职责，认真落实“谁主管，谁负责”的原则，实行综合治理，使消防安全责任与单位、个人经济利益、政治待遇挂钩，调动广大干部和职工做好消防工作的积极性。充分发挥各宣传媒体和舆论宣传工具，加大消防宣传经费的投入，建立一个由广播、宣传、教育、劳动等各部门制度化、法制化的长效宣传机制；不断加强法人代表和企事业消防管理人员的消防法制观念，增强消防安全意识，进一步贯彻落实“61号令”精神，落实企事业单位消防安全责任，建立自身的消防工作机制，认真落实消防工作。同时要巩固和发展多种形式的社会消防安全组织队伍，切实加强管理，推进消防工作的社会化进程。

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