区域贸易协定与多边贸易体制

　　[中图分类号]F744 [文献标识码]A [文章编号]1008-2670(2007)02-0067-07

　　所谓区域贸易协定(Regional Trade Agreements，简称RTAs)，是指政府之间为了达到区域贸易自由化或区域贸易便利化的目标所签署的协定。在WTO的框架内，RTAs有着笼统而确切的定义：说它笼统是因为RTAs所要求的缔约方并不一定属于同一地理区域，而且可以采取多种形式(通常是自由贸易区和关税同盟);说它确切是因为涉及到RTAs中优惠贸易自由化的内容，WTO有着较为明确的规定。

　　所谓多边贸易体制，通常认为是WTO所管理的体制。这一体制的基石是以最惠国待遇和国民待遇为核心的多边贸易原则。50多年来，无论是关贸总协定，还是WTO，在促进贸易自由化的进程中都发挥了不可替代的重要作用。然而，随着多哈回合谈判的步履维艰、坎昆会议的无果而终，人们对多边贸易体制的质疑越来越多，与此同时，各种区域贸易协定的快速扩张、区域贸易集团的广泛建立吸引了人们更多的关注。这一轮区域贸易协定的扩展究竟有何新的特点和趋势?区域贸易协定的发展会不会影响多边贸易体制，并最终取而代之?区域贸易协定与多边贸易体制的未来趋势如何?这些都是本文所要探讨的问题。

　　一、区域贸易协定的发展趋势及其特点

　　第一，世界上的大多数国家，包括传统意义上依赖多边贸易自由化的国家，开始把制定RTAs作为对外政策的重点(根据WTO官方公布，截止到2005年底，如果将计划的和在谈的RTAs都包括在内，有效的RTAs数目可能接近300个)。一些国家视达成RTAs与实现多边贸易目标同等重要，还有一些国家优先考虑发展RTAs，凸显了其在国家经济、政治战略中的重要地位。在RTAs新一轮扩张趋势中，谈判活动的中心也发生了变化，亚太地区正在成为新的增长点。

　　第二，RTAs变得越来越复杂，在许多情况下，其贸易规则的制定比多边贸易体制走得更远。传统的RTAs旨在实现区域贸易自由化或区域贸易便利化，重在降低关税壁垒、限制非关税壁垒，谈判也主要集中在货物贸易领域。现在的RTAs，在继续推进货物贸易自由化的同时，开始较多地关注服务贸易，并尽可能地囊括其他议题。例如，美国与约旦、智利、新加坡、澳大利亚等国家签订的RTAs就包含了通关合作、服务贸易、知识产权、投资、争端解决、劳工条款等与贸易直接或间接相关的议题。①

　　第三，发达国家和发展中国家的互惠贸易协定有所增加，发展中国家对于非互惠的贸易优惠体系的依赖有所减少。还有一个显著的变化是发展中国家的优惠贸易协定开始出现，这成为所谓的“南—南”型贸易的有力证明。通过表1可以看出发达国家与发展中国家、发展中国家之间、转型国家之间签署RTAs的数目明显上升，从另一个角度说明了发展中国家希望彼此之间展开更进一步贸易合作、构建区域贸易组织的强烈愿望。

　　第四，无论RTAs的区域特性如何，其总体上呈现扩张和加强的趋势，并突破了传统意义上的“地理范畴”。区域贸易协定正经历着一场不断广化和深化的演进过程，一方面许多国家已经不安于既有RTAs的表现，正在寻求跨区、跨洲、跨洋的合作伙伴。例如，美国与新加坡的RTAs横跨了美洲与亚洲两大地区。另一方面，许多区域贸易集团也计划着向更大型的、更高级的区域贸易集团迈进。例如，建成后的美洲自由贸易区将包括34个美洲国家，涵盖8亿多人口，区域内经济总量接近10万亿美元，为全球最大的自由贸易区。

　　二、区域贸易协定的成因分析

　　(一)经济因素

　　1. 主动因素：为了加深一体化进程，或是扩大市场准入与吸引投资

　　由于不满足现有多边贸易体制的表现，特别是其在投资、竞争、环境、劳工标准等新领域进展缓慢，许多国家把RTAs作为在这些领域“先行一步”的重要手段，以此来加深经济一体化的程度，并有效地激励多边贸易自由化进程。这种做法在发达国家中表现得尤为明显，例如美国、欧盟等国家或组织一边紧盯WTO的谈判进展，一边努力建立以本国为中心的大规模的RTAs经贸网络，以期在多边贸易自由化进程和区域贸易谈判中取得双赢。当然，RTAs在扩大市场准入与吸引投资方面的作用历来受到各国的重视，正如WTO所言，“RTAs的形成是受寻求更大的市场准入的驱使，特别是在WTO成员缺乏在多边基础上进一步促进贸易自由化的意愿的情况下，这种更大的市场准入在区域或双边层面上比较容易建构”;“RTAs可以发挥双重功效，把竞争锁在外(locking-out competition)，把投资锁在内(locking-in investment)”。③ RTAs在增加出口、刺激投资、促进竞争等方面所表现出来的经济效应对一些具有劳动力成本优势的发展中国家具有特殊意义，如墨西哥前总统Carlos Salinas就认为NAFTA有助于“规范日益增长的贸易，鼓励投资和创造就业”④;前东盟秘书长Datuk Ajit Singh也认为，“东盟的融合以及东盟自由贸易区的形成能够确保东盟成为具有较高吸引力和全球竞争力的投资地区”⑤。

　　2. 被动因素：为了获得公平竞争的平台，或是维持市场准入的变通手段

　　值得探讨的是，RTAs的经济效果未必要比多边贸易体制来得更好。与多边贸易体制相比，区域主义在一些敏感领域的大胆举动并未能取得成功(至少在许多情况下如此)。这被OECD形象地称为“未能打破坚果(Fail to crack the hardest nut)”。⑥ 再有，如果达成关税同盟，还会产生“贸易创造”和“贸易转移”效应⑦，而“笼统地评估贸易创造与贸易转移效应是毫无裨益的，因为理论界对此的实证分析也模棱两可”⑧。所以，有的国家并不是完全出于主动目的，而是出于一种“防御性”的考虑，尽管它们自身并不愿意介入区域贸易协定，但它们仍感受到游离于区域贸易集团之外的巨大压力。如果周边国家纷纷缔结RTAs，该国也就失去了与邻国公平竞争的基础，所以它必须考虑加入RTAs，或者是为了享有集团内部的优惠关税，或者是用来对抗其它的优惠贸易安排，或者是用来作为保有市场准入机会的一种变通手段(特别是在多边贸易自由化进程屡屡受阻的情况下)。在一定区域内，一旦有个别国家达成了RTAs，其它国家就会纷纷效仿，从而产生了类似于“多米诺骨牌”的效应⑨。

　　(二)制度因素

　　1. 多边贸易体制的宽容推动了区域贸易协议的扩张[page]

　　WTO中关于区域贸易协议的条款主要有：(1)《关贸总协定(1947)》(GATT)第24条作为最惠国待遇的例外，规范和肯定了区域贸易组织的存在;(2)《服务贸易总协定》(GATS)第5条，对与贸易有关的服务贸易优惠安排做了详细的规定;(3)1979年“差别与更优惠待遇，互惠及发展中国家更充分参与”的决议中的“授权条款”(More Favorable Treatment, Reciprocity and fuller Participation Of Developing Countries the so called Enabling Clause)，对发展中国家达成区域贸易协定做出了详细规定。(4)《关于解释〈1994年关贸总协定〉第二十四条的谅解》第5条对成立区域贸易组织(主要分为关税同盟和自由贸易区两种类型)做了更加明确规定，从而对区域经济组织形成一定的约束。另外，WTO总理事会于1996年2月成立了区域贸易协议委员会(Committee on Regional Trade Agreements, CRTA)，赋予该委员会审理各国所提出有关区域贸易协议的申请，并制订一个可供遵循的标准模式，评估区域贸易协议对多边体制所造成的影响。

　　然而，在评估已通知到的RTAs是否符合WTO规定方面，CRTA多少显得有些无奈。这里面有客观的政治、法律因素，也与WTO自身的缺陷有关。对于如何解释WTO中所提到的对RTAs进行评定的条款，如何处理那些在RTAs中有所涉及而在WTO中尚未涉及的领域，如何处理WTO规则与现存RTAs规则的差异等问题，长期以来多边贸易体制内一直存在争议，没有统一明确的结论，这也导致了CRTA对RTAs的审查很难有效地进行(根据WTO官方公布，截止到2006年3月1日总共才有193个RTAs通知到CRTA)。可以说，多边贸易体制对RTAs约束和监管上的宽容某种程度上推动了它们的扩张。

　　2. 多边贸易体制的低效促进了区域贸易协议的发展

　　WTO在进行决策时，遵循“协商一致”的原则，只有在无法协商一致时才通过投票表决决定(投票表决时采取“一成员一票”制，即每一成员拥有一票，在此基础上，得到多数票者为胜，但要根据具体情况来确定所需的多数票，有的决定要求有三分之二多数，有的决定需要四分之三多数)。WTO现在有149个会员国(截止到2005年12月11日，WTO官方公布)，要让这149个谈判主体达成一致或基本一致的交易成本相对较高。假设就一个议题进行双边谈判，可能需要的次数就达到上万次;当然，需要排除以下两种情况，一是有许多议题很多国家并不参加，二是已谈成的协议可能为其他国家提供范本从而减少谈判次数。即便是这样，我们也可以估算到要达成一个议题的谈判成本是相当大的，可以预见，随着会员国的不断增多、谈判议题的不断增加，交易成本会越来越高，达成一致的难度会越来越大。

　　我们也不能一味责难WTO，任何人都不能无视多边贸易体制在推进贸易自由化和维护公平贸易秩序方面所起的巨大作用，其所倡导的关税减让、透明度、非歧视等基本原则已深入人心，自由化趋势已成为国际贸易的主流。在多边贸易体制下，随着会员国的增加，各国经济政治体制层面的差异表现得越来越明显，发达国家已不能左右谈判结果，而发展中国家经常凭借自身实力地提高或结成同盟联合与发达国家叫板;另一方面，随着谈判议题不断深化和广化，所涉及内容的政治敏感性也越来越强，往往是牵一发而动全身，触及到许多国家的心理底线，回旋的余地变得越来越小。反观RTAs，因其涉及到的国家数目相对较少，国家之间又有着或多或少的历史联系、经贸往来，或者共同的政治安全利益，谈判的交易成本相对较低，比较容易达成共识。

　　(三)政治因素

　　如果以政治经济学的视角观察RTAs的成因，以下几个因素值得关注：保障地区内的和平与稳定、增强区域的整体实力、维护国家的政治安全利益、推动国内改革和民主进程等等。不仅如此，“新区域主义”⑩ 的研究还为我们提供了新的思路，不少国家加入RTAs是看重其所带来的某些非传统性收益。例如，约束政府政策行为的时间不协调性(time inconsistency);向外部世界发出的信号效应;(signaling);为小国提供的保险效应(insurance);增强谈判能力(bargaining power);发挥协调机制的功能(coordination device)。与经济、制度因素相比，达成RTAs的政治因素显得比较特殊，它不像经济利益那样可以通过法律条文直接观察出来，而是需要跳出协定本身，从协议签订的背景中体会与捕捉，往往涉及到国家在区域中的经济政治地位、国家的综合实力对比、国家的战略地理位置等多种因素，在这里就不作详细解释了。

　　三、区域贸易协定与多边贸易体制之间的关系

　　(一)区域贸易协定在某种程度上侵蚀了多边贸易体制的基础

　　1. 区域贸易协定违背最惠国待遇原则，给成员与非成员造成一定程度的损害

　　多边贸易体制的基石是最惠国待遇原则，其核心是“惠及一个，惠及其他”，目的是为参与贸易的各方提供公平竞争的机会;而RTAs是以“区域优惠贸易安排”为主要特征的，其核心是“谁参与，谁受惠”，目的是让加入RTAs的成员拥有优先竞争的机会。作为最惠国原则的例外，RTAs有悖于多边贸易体制所倡导的非歧视原则，必然会对贸易各方造成一些负面影响。由于享受不到优惠的贸易安排，并受到严格的原产地规则的限制，那些没加入RTAs的贸易方丧失了本应获得的贸易和投资机会，处于不利的竞争地位。不仅如此，RTAs在给成员国带来优惠的同时也会造成一定的损害。由于存在贸易转移效应，加之多数区域贸易安排中仍然保留有反倾销、反补贴措施及特殊保障措施，而且协议涉及的附加条款较多(比如环境条款、劳工标准等)，那些处于弱势地位的成员国的利益并未得到完全的保障。从实践经验看，由发达经济体与欠发达经济体建立的RTAs中，后者未能实现的预期目标较多，且日益呈现出“轴心轮辐(Hub and Spoke)”(11) 结构，RTAs存在着发展不平衡的危险。