我国合资铁路的现状及发展战略

摘要：合资铁路是铁路投资主体多元化的重要实现形式，是铁路投资体制改革的重要突破。文章阐述了合资铁路在建立现代企业制度方面所进行的有效探索和目前仍存在的资本金比例较低、投资以贷款为主、债务负担过重等问题；提出合资铁路需进一步实行规范管理，多方筹措建设资金，建立完善的资本金制度，健全法律、法规，同时，国家和国铁也应给予相应的政策支持等发展战略。

　　合资铁路的产生与发展适应了社会主义市场经济对铁路的要求，不仅加快了我国铁路的建设速度，而且突破了传统的铁路建设和管理模式，对推动国民经济和区域经济的快速、稳定发展起了重要的作用。近年来，我国合资铁路发展迅速，在建设、经营、管理等方面积累了宝贵经验，为国铁的改革提供了借鉴。
　　1　　我国合资铁路取得的成绩和经验
　　1．1　　实现了铁路投资体制改革的重要突破
　　铁路建设必须坚持多渠道筹资建路的方针，大力推进投资主体的多元化，调动更多的社会资金，才能从根本上解决铁路建设资金短缺问题。合资铁路正是铁路投资主体多元化的重要实现形式，也是铁路投资体制改革的一个重要突破。
　　合资铁路的兴起，突破了旧的铁路投资体制束缚，改变了长期以来铁路投资主体单一、资金来源依赖国家的状况，调动了中央和地方两方面积极性，拓宽了筹资渠道，初步形成了铁路建设投资主体多元化的格局。国家和地方政府都先后出台了各类扶持政策，各省、市、自治区政府也在征地拆迁、经营税收等方面给予了许多优惠政策。
　　1．2　　建立了项目法人责任制和项目资本金制度
　　合资铁路承担着自我还贷、自负盈亏的责任，因此，如何建立有效的投资约束机制，最大限度节约投资、提高效益，就成为直接关系企业生存发展的关键问题。近年来，根据国家投融资体制和建设体制改革的要求，合资铁路建设中率先实现了项目法人负责制和项目资本金制，对项目策划、资金筹措、建设经营、债务偿还和资产保值增值等全过程负责。在施工管理中普遍引入招投标等竞争机制，择优选择施工和监理单位，硬化施工合同管理，严格实行工程招投标和工程监理制，对于控制工程造价、确保施工质量、提高投资效益，发挥了积极作用。资本金是划分合资铁路公司出资者权益的标准之一，为公司建设经营提供了部分资金，由于合资铁路初步实现了项目资本金制度，建立了投资风险约束机制，有效地控制了建设规模，提高了投资效益。
　　1．3　　进行了现代企业制度的有效探索
　　合资铁路公司在改革传统的铁路投资和建设管理体制、建立现代企业制度方面进行了积极有效的探索，构建了以经济效益为中心的全新管理体制和运行机制。目前合资铁路已基本组建或改制为有限责任公司或股份有限公司，通过规范化改造，建立了董事会、监事会，实现了董事会领导下的总经理负责制，调整改善了资产负债结构，健全了法人治理结构，明确了股东与经营者之间的权、责、利关系。
　　按照市场经济的要求，合资铁路公司在建立科学的生产组织和经营管理机构方面进行了探索和实践，开创了“非企业职能社会化，通用业务市场化，管理机构轻型化，生产管理综合化，用工方式多样化”的新思路，为合资铁路的长远健康发展提供了根本制度保证。新的体制使合资铁路公司产生了巨大的内在动力和压力，能够以市场为导向调整企业的组织结构，在精干主业、剥离辅助、减员增效等方面迈出了较大步伐。改革实践说明，只有按照现代企业制度的要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，合资铁路才能更好地转换经营机制，实现企业经营发展的良性循环。
　　综合上述，合资铁路的优势在于：(1)能调动地方部分积极性，在征地拆迁、地方税收等方面获得优惠政策；(2)部分地方政府可通过财政、政府贷款投资铁路，分散投资风险；(3)可得到国家在铁路运价方面的优惠政策；(4)减轻了铁道部的债务负担。


　　2　　合资铁路发展中存在的问题及原因
　　我国合资铁路目前存在的主要问题是资本金比例较低，投资以贷款为主，债务负担过重，此外，在规范化及股份制改造等方面也存在一些问题。
　　2.1　　资本金过低和不到位严重影响合资铁路的发展
　　目前修建合资铁路的最主要问题是资本金不能落实，项目难以启动。在合资铁路公司的资本金中，铁道部出资占60％以上；地方政府出资不到40％，所占比重较低。合资铁路的大量投资来源于贷款。目前，地方政府一般在征地、拆迁和地方税、费征收方面提供优惠政策，但真正出资很少。前几年建设的一些合资铁路公司，其资本金占总资产的比重更低，只能大量借用贷款，甚至是高利短期贷款，负债建路。而铁路行业具有投资规模大，回收期长的特点，这使合资铁路刚建成即面临还本付息的巨大压力，有相当多合资铁路的运营收入还不够偿还利息，债务越滚越大，直接影响到合资铁路的生存和发展。如广梅汕铁路开始基本靠贷款建设，总投资61亿元，建设期债务本息就达50余亿元。1995年全线通车，1996年就开始还贷，当年运营收入5亿元，而到期贷款达8亿元，只得借新债还旧债。1998年公司改制后铁道部和广东省政府共注入10．6亿元资本金，才略微减轻了该线的还贷压力。三茂铁路也有类似情况。
　　对已开工的项目，建设资金不到位的问题也相当严重。如1993年开通的山西省与铁道部合资修建的孝柳线，山西省至1998年仍有600万元投资未到位，严重影响了线路配套工程的进行。1988年开始修建的阳涉线，总投资约8．4亿元。铁道部承担2．7亿元，1996年按期全部到位，而山西省承担的5．7亿元至1997年仍有近1．3亿元未到位，致使工程全线停工，严重影响了建设工期。
　　2．2　　企业缺乏规范的运营机制和法律保障
　　已建成合资铁路在形成一定运输能力并具有一定客货运量后，由于运输计划不落实，空车不足，无法有效组织生产，达不到预期的运量目标，加上运输收入清算不规范，造成经营亏损，不仅不能滚动发展，甚至连维持再生产都很困难。另外，铁路行业是一个联动机，整个路网具有不可分割性，因此合资铁路必须与外部路网保持良好的衔接，而目前合资铁路的运输计划尚未完全纳入国铁的“四统一”计划，不同类型铁路之间的工作衔接缺乏必要的法律、合同和制度保障，缺乏经济上的制约机制，依靠企业之间关系和人际关系来解决。目前大多数效益好的合资铁路，都是由国铁铁路局或分局领导兼任总经理才正常运转的，这不符合企业的正常运作模式。
　　此外，合资铁路与国铁缺乏相应的沟通渠道。合资铁路常常无法及时得知铁路有关文件、政策和规章，运输组织方面有困难也找不到直接向铁路局、铁道部反映的渠道，而国铁对合资铁路的配合不够，对限装、停装等情况通报不及时。另外，合资铁路涉及与国家铁路接轨时，在站场改造问题上也存在突出矛盾。国铁有人认为，地方政府和企业应只管投资不管经营，完全让国铁代管就会理顺关系，比较容易经营，但这样体现产权的代表作用，又如何能调动地方和企业的积极性?国家铁路、地方铁路与合资铁路都是企业，自然要追逐自身利益的最大化，在发生利益冲突时，也必然会维护本企业的利益。在市场经济条件下，应该用合同、法律规范这些逐利行为和利益纷争，通过外部机构进行仲裁，而不是仅靠政府的行政干预来解决。
　　2．3　　合资铁路未形成效益良好的铁路集团到资本市场融资
　　目前，中国铁路几乎是清一色的国有制，即使在合资铁路和地方铁路中，国有经济成分也占95％以上。铁路所有制形式结构的单一性造成铁路建设和企业发展过于依赖国家投资，铁路吸收国内外社会资本的功能差，国有资本利用效率低，对国有资产的控制能力和扩张能力薄弱。同时，铁路内部目前对利用资本市场融资的必要性认识不足，铁路建设资金通过市场化融资的比重还不到铁路建设总投资的10％，而且铁路部门至今没有一家真正意义上的线路公司在证券交易所上市。事实上，大多数合资铁路公司已按照公司法规范组建，应该有条件在股票市场上市，进入资本市场融资。但目前这些企业由于运营管理和外部生存环境存在很多问题，效益不好，因此难以被资本市场所接受。


　　2．4　　某些合资铁路还存在着运营经济效益不佳等问题
　　如前所述，企业负债率太高是造成经济效益不佳的最直接原因，而经营不善又使铁路的资信评价等级下降，反过来影响铁路的融资能力，加剧了资本金的短缺。目前，大多数合资铁路公司与现代企业制度的要求还有差距，管理不规范，规章制度不健全。有些合资公司虽设有董事会、理事会、监事会等机构，但日常工作由经理班子维持，产权代表的权力不能行使，权利得不到保障。尤其是具有多元化产权的公司，在管理方式、产权及投资主体方面的矛盾十分突出，再加上运输收入清算不规范，缺乏投资与利益分享密切挂钩的机制，资金投入与建成后的产权归属、运能分享、利润分配无对应关系，致使合资铁路在创造良好社会效益的同时，大多企业自身却处于运营亏损或盈利微薄的状态。
　　3　　合资铁路的发展战略
　　我国铁路长期处于“瓶颈”状态，能力严重短缺，合资铁路的建设和运营对路网的布局和运输能力都有很大改善，很大程度上缓解了部分地区运能紧张的状况，扩大了铁路运输能力。目前，合资铁路已成为铁路建设的重要组成部分和发展方向，不仅有支线和尽头线，还包括干线，对国家和地方都具有较大的经济和社会效益。地方政府也逐步认识到铁路对于开发地区经济增长点、安排劳动力就业、带动相关产业发展、促进当地资源优势转化为经济优势的长期推动作用。通过合资铁路的建设，改善了投资环境和沿线经济状况。
　　3．1　　规范管理是合资铁路发展的当务之急
　　合资铁路公司应按照《公司法》和现代企业制度的要求规范运作。合资铁路公司作为项目法人，要全过程负责，承担保值增值的责任，作好项目建设的前期工作，在项目可行性研究中注重运量预测、投资总额和经济效益的分析，保证合资铁路建成后有运量、有效益。
　　合资铁路公司还应按现代企业制度的要求，规范建立公司内部法人治理结构，以法定形式行使选择经营者、重大决策和资本收益的权力，严格界定股东会、董事会、监事会和总经理的责任和权利，建立适应市场经济要求的决策机制，包括科学民主的决策程序、健全的决策机构和严格的可追溯的决策责任，形成所有者、经营者和劳动者相互激励、相互制衡的机制，使三者的权利得到保障，行为受到约束，最终提高企业的经济效益。
　　3．2　　多渠道筹措资金是合资铁路的发展要求
　　应推广合资铁路股份制。争取地方政府给予合资铁路更多的优惠政策；鼓励地方、企业以资金、土地划拨、劳力等多种形式投入铁路建设；鼓励外商以先进的技术、设备入股投资，直接参与铁路建设项目，实现股权多元化。
　　尽快促成够条件的铁路上市。目前大多数合资铁路是按照公司法组建或改造的，比较规范，距资本市场对企业的要求最接近。应尽快剥离不良资产，化小企业规模，提高经营业绩，早日推出一两个公司上市，进入资本市场。对于仅仅由于资本金不足而亏损，但运营效益较好的铁路可以与银行协商采用债权转股权的方式，由金融部门协助包装上市，然后再由铁路将股权购回，尽快进入资本市场。
　　3．3　　建立完善资本金制度是合资铁路良性发展的条件
　　实现项目资本金制度，是深化投资体制改革，建立投资风险约束机制，有效控制投资规模，提高投资效益的重要措施，也是建立现代企业制度和项目法人责任制的前提和必要条件。合资铁路建设项目通常投资较大，回收期较长，不能完全依靠贷款进行建设，必须实现项目资本金制度。应提高合资铁路建设项目的资本金比例，新建项目的资本金比例应占总投资的50％，这样才能使合资铁路公司在建成运营后，产生良好的经济效益，进入良性循环的发展轨道。
　　3.4　　建立健全各项法律法规是合资铁路健康发展的保障
　　修订《铁路法》及相关的政策法规，明确各级政府和企业在铁路投资、建设和运营等方面的职能和责任。国家应用法律形式明确规定地方政府、企业在铁路建设投资方面的义务；对合资铁路进行科学分类，明确各类投资主体的投资范围和责任；确定各类铁路建设项目的投资决策程序及投融资方式；确定地方政府在各种类型合资铁路投资中应占的最低比例。


　　国铁和合资铁路之间的关系应建立在协议的基础上，用法律约束各方行为。项目立项时，对接轨站建设出资、收费、运输分流等问题，要协商订立合同，根据合同管理。各类铁路都要遵守合同规定的原则，根据法律约束各方行为。国铁应制订各种类型铁路之间交接车年度计划及科学合理的清算办法，并以合同的形式确定。应设立超脱于各类铁路企业的公正、权威的外部仲裁机构，建立一套经济约束，违反合同要有相应的经济制裁措施，这样才能真正解决由局部利益纠纷而导致合资铁路有货源无运量的情况发生。
　　3.5　　国家和国铁应支持合资铁路的发展
　　合资铁路建设项目一般具有投资大，回收期长的特点。而对投资者来说，回收期越长风险就越大，国家应提供一些优惠条件或让渡一些权利，缩短项目回收期，让投资者增加信心，调动其投资积极性，如适当减免对合资铁路的税收；项目建设期免征营业税、投资方向调节税；免征客货运输所得税及城市建设配套费和电力增容费等。国家政策性银行给铁路贷款一定的贴息、降息并延长贷款期限；国家帮铁路获得更多国际金融机构和外国政府的低息贷款，发行中长期铁路债券，免征利息税。
　　国铁应从国民经济可持续发展和行业整体利益最大化的角度来认识合资铁路的作用。合资铁路与国铁应一视同仁，同等待遇。国铁的产权代表应充分发挥在合资铁路中的作用，对既有合资铁路，逐步加以完善、改进经营、提高效益，起到示范作用，推动合资铁路的发展。
　　现阶段，合资铁路必须与货源地或目的地互相连接才不会受外部的较大制约，运量完全是通过货流的铁路线不应由合资铁路来建设，而应由国铁承担，否则势必导致分流困难；可能形成大通道的铁路与国际通道也应由国铁来修，否则建成后容易出现各种问题，国铁在与合资铁路接轨站建设出资、维修及租赁设备等方面应本着让利的原则收费，收费标准应由铁路局以上部门统一制定，防止发生乱收费现象。铁道部应及时向国家反映合资铁路和地方铁路的情况，为他们争取政策支持。