《中华人民共和国农产品质量安全法》若干适用问题解析

《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）已经十届全国人大常委会第二十一次会议审议通过，将于2006年11月1日起施行。这是我国农业法制建设史上的一件大事，也是社会主义新农村建设进程中的一件大事。《农产品质量安全法》的出台，必将有力促进农业领域的依法行政，更好地推动体制、机制和制度创新，提高农产品质量安全管理效能。《农产品质量安全法》是农业行政管理部门加强农产品质量安全监管的有效手段。“工欲善其事，必先利其器”。在《农产品质量安全法》即将生效之际，笔者试图从农业行政执法的角度，谈谈《农产品质量安全法》适用中的几个问题。

一、《农产品质量安全法》的主体

《农产品质量安全法》是一部行政特别法，其调整的对象是“关于农产品质量安全的行政关系”。要解决任何行政法问题，首要要弄清其所涉及的行政法律关系主体，否则，就无法把握法律的脉络，无法正确理解行政法律规范。行政法主体是行政法关系的第一要素。根据行政法律关系的性质，可以将行政法主体划分为行政主体和行政相对人。

（一）行政主体

需要指出的是行政主体与行政法主体是不同的两个概念。行政主体是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使职权，并能独立地对自己行政职权的行为产生后果承担相应法律责任的国家机关或社会组织。而行政法主体则是指行政关系的参加人（即行政关系的主体，包括行政主体和行政相对人）。行政主体是行政法主体的一种，而且是最重要的一种。

根据《农产品质量安全法》总则部分，可以将《农产品质量安全法》的行政主体大致分为五类，即“县级以上人民政府农业行政主管部门”、“县级以上人民政府有关部门”、“县级以上地方人民政府”、“省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门”、“国务院农业行政主管部门”。《农产品质量安全法》第三条至第七条分别规定了以上五类行政主体的相关职能分工或是权利与义务。其中，《农产品质量安全法》最主要的行政主体肯定是负责“农产品质量安全监督管理工作”的“县级以上人民政府农业行政主管部门”。

（二）行政相对人

所谓行政相对人，是指行政主体行政行为所涉及的对象，即其权利、义务受到行政主体行政行为影响的公民、法人、和其他组织（包括在中国境内的外国人、无国籍人）。

在《农产品质量安全法》中，农产品质量安全监督管理工作中的行政相对人主要是指农产品的生产者和销售者，即农户、农产品生产企业、农民专业合作经济组织、农产品批发市场、农产品销售企业以及从事农产品收购的个人等。另外，还包括农产品质量安全检测机构。

（三）行政处罚行为中几种特殊行政相对人的认定[page]

行政机关行使行政处罚行为，首先要有明确处罚相对人。根据《农产品质量安全法》和笔者农业行政执法的实践来看，有下面三种行政相对人需要注意。

1、农民专业合作经济组织

对于农民专业合作经济组织的法律地位，国家现在暂时还没有明确的法律规定。但是，在浙江我们可以依据《浙江省农民专业合作社条例》，将“农民专业合作社”认定为“合作社法人”。农民专业合作社在浙江具备法人资格。

2、个体工商户

在行政处罚行为中，对于相对人是个体工商户的情况，执法机关是应该以营业执照上的业主为当事人，还是应该以其登记的字号作为当事人？《行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，行政处罚行为的相对人分为三种，即公民、法人和其他组织。作为行政相对人的权利救济法——《行政诉讼法》，也将公民、法人和其他组织作为可以取得行政诉讼原告资格的当事人。但是，无论是《行政处罚法》还是《行政诉讼法》及其相关法律解释，都没有明确规定“个体工商户”的法律地位和行政诉讼资格。《行政诉讼法》作为行政相对人的权利救济法，其诉讼当事人与行政处罚的当事人应该是具有同一性的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条的规定，即“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。据此，可以参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）第四十六条的规定进行处理。因此，在行政处罚行为中，处罚“个体工商户”时应该以营业执照上登记的业主为当事人，有字号的，应当标明登记的字号；营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同当事人。

3、分支机构

分支机构一般都不具有法人资格，而且设立该分支机构的组织一般都不在违法行为发生地或发现地。在这种情况下，行政机关如果处罚设立该分支机构的组织，无疑将增大行政处罚的执行难度，增加行政处罚行为的行政成本。因此，明确分支机构的行政处罚相对人地位十分重要。对于分支机构，《行政处罚法》和《行政诉讼法》也没有明确规定其法律地位和行政诉讼资格。同理，可以参照《民诉意见》第四十条、第四十一条的规定进行处理。

1) 不具有法人资格的分支机构，依法设立并领取营业执照的，可以以该分支机构为行政处罚的相对人。

2)不具有法人资格的分支机构，非依法设立或虽依法设立，但未领取营业执照的，应该以设立该分支机构的组织为行政处罚的相对人。

二、《农产品质量安全法》的法律责任

法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务。《农产品质量安全法》第七章规定了相关违法行为的法律责任，共有十二条。[page]

该章有关法律责任的规定，从法律责任的类型上分，可以分为民事责任规定、行政责任规定和刑事责任规定。民事责任的规定主要为第四十四条第二款和第五十四条，以上两个条款分别将“农产品质量安全检测机构”和“农产品批发市场”纳入民事赔偿的责任主体范围，扩大了消费者侵权受偿的责任主体，加强了“农产品质量安全检测机构”和“农产品批发市场”的责任，从而更有利的保护了消费者的合法权益。刑事责任则主要是第五十三条的规定，该法条需要参照相关《刑法》法条，主要是起到衔接行政责任与刑事责任的作用。第七章的其他法条则主要属于相关的行政责任规定。

该章法律责任的规定，从行政责任主体上看，可以分为农产品监管人员的法律责任和行政相对人的法律责任。《农产品质量安全法》从我国实际出发，按照“从严要求和区别对待”的原则，对广大农户重在引导、教育和技术指导；对农产品质量安全检测机构、农民专业合作经济组织、生产销售企业、批发市场等组织化程度较高的主体则重在健全制度，规范行为。因此，农产品质量安全检测机构、农民专业合作经济组织、生产销售企业、批发市场等主体是《农产品质量安全法》监管的主要对象，是违法责任的主要承担者，其法律责任也相对较重。

三、《农产品质量安全法》与旧法的冲突及适用

《农产品质量安全法》将于2006年11月1日起生效。但凡是新法出台，都要面临一个新法与旧法的效力冲突问题和法的溯及力的问题。

在同一效力位阶上，《农产品质量安全法》不存在和以前的旧法相冲突的问题。因为，《农产品质量安全法》是一个全新的法律，它的出台弥补了我国在农产品质量安全监管方面的空白。《农产品质量安全法》也不存在与已生效的《食品卫生法》、《产品质量法》等法律效力相冲突的问题。《食品卫生法》不调整种植业、养殖业等农业活动；《产品质量法》只适用于经过加工、制作的产品，它们与《农产品质量安全法》调整的范围并不相同。

但是，在不同的效力位阶上，新施行的《农产品质量安全法》就存在和已经施行的地方规章相冲突的问题（例如，湖南、珠海等省市都有关于农产品质量安全监管的规章出台）。浙江省人民政府于2003年9月25日颁布了《浙江省食用农产品安全管理办法》（以下简称《管理办法》），该《管理办法》于2003年12月1日已经生效。所以，在浙江的农业执法工作者就面临着《农产品质量安全法》和《管理办法》如何选择适用的问题。下面，笔者将对几种可能出现的情况作简要的分析：

（一） 对于同一违法行为，《农产品质量安全法》和《管理办法》都有规定的，应当适用效力位阶高的法律，即适用《农产品质量安全法》。这里有两个例外，第一，如果《管理办法》给予行政处罚的行为、种类、罚款额度都在《农产品质量安全法》规定的范围内，行政机关可以根据具体情况选择适用《管理办法》。第二，如果该违法行为发生在《农产品质量安全法》生效以前，《农产品质量安全法》生效后当事人停止违法行为，且该行为尚在行政处罚时效内而行政机关未依据《管理办法》做出处罚的，行政机关应当按照从旧兼从轻原则进行处理（该原则较易把握，笔者在此不做赘述）。

（二） 对于同一违法行为，《管理办法》有规定，而《农产品质量安全法》中没有规定的情况的处理。

满足这一情况的，《管理办法》中仅有一条，即第三十四条的规定，其具体规定如下：[page]

“绿色农产品标志使用者有下列情形之一的，省农业、渔业、林业行政主管部门应当收回绿色农产品证书及标志，并向社会公布：

（一）有效期届满未按规定重新申请的；

（二）扩大绿色农产品标志使用范围的；

（三）擅自转让、转借绿色农产品证书、标志的；

（四）产品监督检验两次以上不合格的；

（五）使用盐酸克仑特罗等禁用药品及其他有毒有害物质的；

（六）其他违反法律、法规行为，不能再使用绿色农产品证书及标志的。

有前款第（二）、（三）、（五）项规定情形的，农业、渔业、林业行政主管部门根据情节轻重及危害程度，可处以2000元以上20000元以下的罚款。”

从以上法条中可以看出，《管理办法》规定可以对“扩大绿色农产品标志使用范围”、“擅自转让、转借绿色农产品证书、标志”、“使用盐酸克伦特罗等禁用药品及其他有毒有害物质”等三种行为进行处罚。对于“扩大绿色农产品标志使用范围”的违法行为，可以认定该农产品未取得农产品质量标志，而擅自使用，因此可以按照《农产品质量安全法》第五十一条的规定进行处罚，即“冒用农产品质量标志的，责令改正，没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款”。对于“使用盐酸克伦特罗等禁用药品及其他有毒有害物质”的行为，可以依据《兽药管理条例》第四十一条第二款的规定认定其违法，即“禁止在饲料和动物饮用水中添加激素类药品和国务院兽医行政管理部门规定的其他禁用药品”，并依据《兽药管理条例》第六十二条的规定进行处罚，即对“使用禁止使用的药品和其他化合物的”行为，“责令其立即改正，并对饲喂了违禁药物及其他化合物的动物及其产品进行无害化处理；对违法单位处1万元以上5万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任”。

在此，需要重点论述的是“擅自转让、转借绿色农产品证书、标志”的行为。对于这一行为，依据《管理办法》可以进行处罚，但是在《农产品质量安全法》和其他相关法律中都没有规定。《农产品质量安全法》只是对“冒用农产品标志”的行为规定了处罚条款，但是对“转让、转借”的责任人没有处罚规定。笔者认为，从《行政处罚法》的相关规定看，对于这种“转让、转借”行为不宜进行处罚。因为，根据《行政处罚法》第十三条的规定，即“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定”。在《农产品质量安全法》生效以前，《管理办法》对“转让、转借农产品标志”的行为进行处罚是适当的。但是，在《农产品质量安全法》制定并生效后，就不符合法律规定。因为《管理办法》对“转让、转借农产品标志”的行为进行处罚的规定，超出了《农产品质量安全法》所规定“处罚行为”种类的范围，扩大了违法的“责任主体”范围。需要说明的是，笔者赞同将“擅自转让、转借农产品标志”的行为列入法律监管范围。因为，这样更有利于对农产品质量安全进行监管。但是，在法律没有修订的情况下，作为行政执法机关，对于这种情况不宜作出处罚决定。[page]

（三）对于一“违法行为”，在《农产品质量安全法》生效前，不违反任何法律规定（法律在此为广义理解，包括《管理办法》），但在《农产品质量安全法》生效后，规定为违法的，应当分为两种情况处理：

1）该行为延续至《农产品质量安全法》生效以后的。违法行为日期的起算点，应当从《农产品质量安全法》生效的时间开始起算。

2）该行为没有延续，行政相对人在《农产品质量安全法》生效后，即停止该行为的，则不应该做出处罚。