促进政府行政职能转变

　　(一)综合运输体系建设方面的问题

　　1.不同运输方式间缺乏有效衔接和统筹发展。

　　长期以来，我国对交通运输行业实行按运输方式属性分别管理的体制，形成了不同类型的管理模式，造成区域分割、部门分割、各自为政的局面。各种运输方式分头规划和建设各自的基础设施网络，缺乏有效衔接，浪费了资源，制约了区域交通一体化发展，阻碍了现代综合运输体系的建设步伐，也不利于综合运输结构的升级和综合运输效益的发挥。

　　2.涉及综合运输体系建设的相关部门间缺乏沟通协调机制。

　　在调研中，省厅普遍反映，综合运输体系规划建设涉及多个政府职能部门，由于对相关职责分工和工作程序界定不清或不科学，也未能建立有效的沟通协调机制，从而增大了工作难度，拉长了工作周期，影响了工作效率。例如与发展改革部门在发展规划和项目管理上的职责分工，与国土部门在已列入国家相关规划项目的土地使用协调等方面，都缺乏相应的职能和机制保障。

　　3.城乡客运发展不协调，影响了城乡一体化进程。

　　我国的城市公交与班线客运属于典型的二元管理机制，存在着发展规划不统一，法规标准不统一，税费政策不统一等问题，导致城市公交和客运班线经营矛盾突出，客运体系互不兼容，城乡道路、场站、运力等资源难以优化配置，城乡客运衔接不畅。在一些城市，同一线路的班线客运单车运营成本(含税费)相当于城市公交的2-4倍。随着城乡一体化进程的加快，经营主体之间的矛盾日益突出。2008年上半年发生的北京938路公交支线廊坊遭到围堵事件就是这种矛盾激化的结果。

　　(二)城乡客运管理方面的问题

　　1.法律法规不健全，行业发展缺乏制度保障。

　　目前，我国还没有建立起保障城市公共交通优先发展统一的法律法规体系，城市公交发展的规划、建设、运营和管理等环节无法可依，行业发展政策不稳定，随意性较强，造成城市公交在用地、资金、路权和运营补贴等方面的需求无法落实，公交优先战略难以落到实处。

　　2.管理主体、管理任务有待进一步加强。

　　此次改革虽然明确了由交通运输部统一负责指导城市客运的职责，但是由于98年机构改革后形成的地方建设和交通部门多头管理格局的存在，对于城市客运的管理内容、业务边界、协调机制、管理机构设置等问题仍需要抓紧研究。

　　3.出租汽车管理不规范，行业稳定性问题突出。

　　由于管理法规不健全，管理体制不统一，市场监管不到位，市场经营不规范，出租车企业内部分配机制不合理等因素，加之对于出租车属性定位的界定不清，使得该行业缺乏科学规划、劳资矛盾突出、行业不稳定因素激增，仅2008年11月份就有三个城市相继发生停运事件。

　　4.城市停车场管理有待纳入管理范围。

　　在调研中北京、上海等中心城市反映，根据国际经验和自身管理实践，解决城市交通拥堵问题，必须从动静两方面统筹考虑，以静制动，其中静态交通问题就是停车和停车场管理问题。但是停车场管理由于历史原因长期游离于交通主管部门的管辖范围之外。随着城市土地资源稀缺和车辆增长速度加快矛盾的加剧，必须尽快列入交通管辖范围。

　　5.城市交通基础设施规划建设与运行管理缺乏协调。

　　由于城市交通基础设施规划建设和运行管理分属不同职能部门管理，缺乏沟通协调机制，造成了上述工作的脱节，浪费资源，影响效率，人为增添了居民出行的不便。较为典型的是北京市反映的有关部门在火车客运南站规划建设过程中，根本没有征求北京市交通委等市交通管理部门意见，由于没有考虑与北京市城市道路网络、交通流量和公交系统的衔接问题，造成了建成伊始便加剧了城市拥堵和居民出行不便等问题。

　　(三)现代物流体系建设方面的问题

　　1.管理主体不明确。

　　北京、上海、广东等地交通主管部门认为，物流管理缺乏明确的管理主体是制约我国现代物流业发展的首要障碍。正是由于国家在物流管理方面职责界定不清，没有明确的行业主管部门，才造成了物流行业没有科学规划、没有扶持政策、没有对应税种、没有统计渠道等突出问题，发展滞后，运输组织化水平低，管理混乱。

　　2.缺乏政策标准、配套设施和机制保障不足。

　　未能有针对性地制定加强多种运输方式在物流领域有效衔接的政策标准，在相关运输方式基础设施建设时缺乏对物流需求的充分考虑，在管理方面缺乏协调机制。例如，北京和上海都提出由于公安部门对货运车辆进入城市中心区的时间和载货状况限制较多，使占物流业务70%以上的城市成为了物流“孤岛”，影响了货物运输的一体化组织管理，降低了物流速度，加大了物流成本。

　　(四)转变政府职能，统筹行业发展的问题

　　参加座谈的同志普遍认为，由于各级交通系统目前还未完全将工作重心转移到行业管理、市场监管和公共服务职能上来，过多的关注于项目建设和经营管理等微观工作，因此在行业管理方式上仍热衷于项目管理、审批管理，宏观管理职能、行业管理能力、对外协调能力有待进一步加强。

　　(五)关于海事系统机构编制核定问题

　　调研中，海事局对海事系统冠以事业单位性质，长期以来未核定人员编制等问题反应强烈。对此问题，尽管部曾多次向中编办进行呼吁，但长期以来，因受各种因素的制约，该问题一直未能得到有效解决。目前已经造成了海事系统机构性质与职能职责不相适应，人员数量与业务量激增不相适应，机构设置与航运经济发展不相适应，职责履行能力与促进地方经济社会发展要求不相适应等突出问题。严重影响了海事系统的职责履行和队伍建设，更给口岸开放、水上安全监管、服务地方经济、促进航运经济造成了极为不利的影响。

　　建议

　　通过调研我们深切的体会到，整个行业系统在积极探索自身职能定位、努力实现“三个转变”、切实做好“三个服务”的过程中，通过学习实践科学发展观活动，所查找出的制约行业发展的难题是相对集中的。特别是他们所强烈呼吁的，期望部能够抓住“大部门制”改革机遇，以部“三定”制定和部机关改革工作为切入点，“深化交通行政管理体制改革，促进政府行政职能转变”的建议正是破解上述发展难题的关键所在和重要实践载体。在此认识的基础上，经过认真思考，就破解上述发展难题提出以下工作建议：[page]

　　(一)关于转变职能，建设服务型政府问题

　　1.要进一步明确职能定位，切实提升行业管理能力。

　　(1)按照国家行政管理体制改革的方向，根据建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，结合行业发展现状和发展任务，进一步强化部机关社会管理、公共服务的职能，增强宏观管理、统筹协调、决策监督职责，将制定并组织监督实施产业政策、战略规划、政策法规、行业管理规范与标准作为履行职责的重点，突出行业特点，着力转变不适应、不符合科学发展的思想观念、管理理念和工作作风。

　　(2)改变以“批项目、管审批”为主的行业管理方式，切实丰富行业管理手段，加强交通法制建设，重视宏观管理并通过“抓规划、出政策、定标准、立规范、明程序”来引导、完善、规范行业管理，提升行业管理能力，增强行业凝聚力和影响力。

　　2.要抓好部机关机构改革工作，为行业科学发展和服务性政府建设提供体制机制和组织机构保障。

　　牢牢把握此次机构改革的良好契机，通过部“三定”制定工作，努力在部机关建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制，建立适应大部门制改革要求、适应综合运输体系建设需求的组织架构，理顺司局关系，明确职责分工，科学配置编制，优化工作程序，确保权责一致，提高工作效能。

　　(二)关于加快综合运输体系建设问题

　　1.要明确部综合运输体系建设的相关职能。

　　要力争将组织编制综合运输体系发展战略和规划，承担涉及综合运输体系规划的协调工作，统筹协调发展区域和城乡交通运输，加快推进区域和城乡交通运输一体化，优化交通运输布局和结构，健全和完善交通运输网络和枢纽，促进各种运输方式相互衔接等职责写入我部“三定”规定，明确界定国家发展和改革委、铁道部与我部在综合运输发展规划和项目管理上的部门职责分工，确立我部在推动综合运输体系建设中的主导地位和职能任务。

　　2.要建立促进多种运输方式有效衔接的保障机制。

　　一是要在部“三定”中明确组织拟订并监督实施公路、水路、民航、邮政行业发展战略、政策法律、规划和标准的职责;二是要通过抓好规划、布局以及标准、规范的制定、衔接和组织实施工作，促进多种运输方式的统筹、协调和优化发展;三是要根据国家有关规定和“大部门制”改革要求，从管理关系、机构设置、工作程序、协调机制上促进多种运输方式的有效融合。

　　3.要与有关部门建立有利于综合运输体系建设的协调机制。

　　要针对制约综合运输体系建设的突出问题，如交通运输基础设施建设中的土地、环境、资金和审批问题，积极与国家发展改革、财政、国土、环保主管部门磋商建立分工科学、程序明确、顺畅便捷的沟通协调和工作办理机制。

　　4.要加大对区域交通一体化的统筹协调力度。

　　通过对区域交通运输的规划指导、管理协调、信息服务等，加快区域性的综合交通运输网络建设，推动区域交通一体化进程。例如，根据国务院确定的长三角地区改革开放和经济社会发展意见，结合国家应对金融危机出台的进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的有关措施，对相关的交通、民航、铁道重大基础设施建设项目确定和资金投向进行统筹考虑，要特别重视在新一轮交通基础设施建设中，加强各种运输方式间的衔接和运输体系规划的统筹协调，助推长三角地区交通一体化发展。

　　(三)关于履行好城市客运管理职能问题

　　1.要准确界定城市客运管理职能。

　　对城市客运管理的内涵和外延进行认真的梳理，理清城市客运的重要工作内容和关键管理环节，并在部“三定”中予以充分明确。特别是，要通过城市客运管理工作内容的界定，明确交通主管部门和城市规划管理部门在公共交通体系规划编制中的责任和地位，提高交通主管部门在城市公交及其设施规划中的参与力度和话语权，确保“规划阶段有建议权、设计阶段有参与权、建设阶段有监督权”，保障城市公交设施规划建设和运行管理的顺畅衔接，使我部城市客运管理工作有抓手、有手段、有保障。

　　2.要研究好城市客运管理中的重点问题。

　　应高度重视城市客运管理，充分认识该项工作的管理复杂性、社会关注性和影响广泛性，以及对我部践行“三个服务”的重要意义，稳妥推进此项改革工作。有关部机关司局和部属单位要从近期连续爆发的重庆、三亚、永登出租汽车罢运事件中，切实得到警示，积极迅速、认真主动、全面深入的开展对城市客运难点、热点问题和管理方式的研究工作。特别是要着重对出租车、汽车租赁的性质定位、规划经营、监管准入，停车场的规划建设与行业管理，公共交通设施标志、标识管理，公交定价补贴，城乡客运衔接等问题进行专题研究，制定对策建议、提供决策参考。尤其要注意将研究工作落实在今后管理政策、方式和措施的制定上，例如要通过对城市公交和出租汽车不同属性与特殊运营方式的分析，制定具有针对性的政策法规建议和管理措施，将指导城市客运管理职责落到实处。

　　3.要做好与城市客运管理需求相适应的力量配置。

　　结合部机关机构改革工作，针对城市客运管理的特点、任务量和工作难度，研究确定与之相适应的组织架构设计，并科学配置人员编制，进而为履行好该项职能提供组织保障。

　　4.抓紧健全城市客运管理方面的政策法规和标准规范。

　　目前我部在城市客运管理方面的政策法规、标准规范建设尚属空白，行业在该领域的建设也较为薄弱，因此要抓紧针对工作需要，建立健全完善的政策法规、标准规范体系，通过职能法定、依法行政，增强行业管理的权威性、有效性。

　　5.与相关部门建立保障城市客运职能履行的工作机制。

　　鉴于城市公共交通涉及面广，与规划、建设、土地、资金、价格、税收、公安等部门关系密切的特点，要借鉴一些地方好的经验，指导地方交通部门建立与上述部门间有效沟通、配合、协调机制，发挥部门优势，形成整体合力。北京市交委在履行城市客运管理职能的实践当中，就发挥委员会制的优势，直接引入公安交通管理局负责同志保留干警身份出任其交通执法总队主要负责人，进而确保了与公安部门的联动配合，增强了相关执法工作严肃性和有效性。[page]

　　6.要发挥行业中介组织的独特作用。

　　要发挥好城市客运领域已有社会中介组织，特别是行业协会反映行业诉求、促进行业自律、推动行业进步的功能，建立交通主管部门和企业、行业从业者间的沟通桥梁，正确传递声音，及时化解矛盾。并可考虑根据实际需要，适时引导城市客运相关专业领域的从业者建立新的相关行业协会，完善行业协会专业布局，进而帮助交通主管部门丰富行业管理手段，增进政府管理力度。

　　(四)关于促进现代物流业发展问题

　　1.要争取我部在促进现代物流业发展工作的主导地位，并明确界定相关管理职能。

　　(1)运输是物流的基本功能，是保障物流高效运转的最基础条件。依托交通运输网络和枢纽，促进现代物流发展，既符合物流活动的基本规律，也体现了节约土地、节能减排、整合资源的理念，符合科学发展观的基本要求。因此，在国务院明确了交通运输部负责统筹发展综合运输体系，管理公路、水路、民航、邮政行业的相关职能后，我部是在实际操作层面最具备推进现代物流业发展的行业主管部门。为了更好的促进国民经济转型，推动现代交通运输业的发展，我部应当积极争取我国物流管理方面的职能，将拟订促进物流发展战略、政策、规划和标准等职责写入我部“三定”。

　　(2)为解决我国物流行业从业者缺乏进入退出机制，造成物流企业无序发展、小散乱的问题，以及国外物流巨头冲击本土产业发育的问题，建议明确我部具有“负责物流企业资质审查”的职责，并与国家发展和改革委、商务部等部门理清职责、建立相关工作协调机制。

　　(3)考虑到城市作为物流需求最集中和集散运中心的特殊地位，以及目前由于公安部门限制物流配送车辆进入城市，带来的城市由物流“节点”变“截点”的问题，建议加强与公安部门在物流配送车辆标准和管理方面协调，明确我部承担“负责指导物流配送车辆在城市中运营管理”的职责。

　　2.建议抓好促进现代物流业发展的关键环节。

　　一是要抓紧研究制定促进现代物流发展的政策、标准，出台加强多种运输方式在物流领域有效衔接的措施;二是要以加强交通运输网络和枢纽为核心的物流基础设施统一规划，明确规划原则和建设标准，建立信息交流平台;三是加大政府支持引导力度，鼓励多元化投资，形成规模效益;四是要建立物流企业和从业人员的资质管理制度、诚信体系和监管体系。

　　(五)关于加快海事系统发展问题

　　1.要把握好与中编办联合破解发展难题的机遇。

　　经过我部积极协调，中编办已将我部海事系统机构设置和人员编制问题列为其学习实践科学发展观活动破解的难题，并确定了与我部联合共同研究的工作机制，这也是我部在贯彻科学发展观、破解交通发展难题工作实践中的工作机制创新，更是解决海事发展问题的难得机遇，必须高度重视，扎实做好工作，争取取得实际效果。

　　2.要分步骤、有规划的整体推进海事系统机构编制核定工作。

　　尽管目前解决海事系统的机构编制核定工作具备了一定的有利条件，但是由于该工作的复杂性，在实际操作中仍需统筹考虑、稳妥推进，为此建议分三步进行：第一步，争取明确海事机构作为行政序列机构的性质;第二步，按照与经济社会和航运发展相适应的原则，进一步调整和优化海事机构设置;第三步，重新核定海事系统人员编制总量，实现分类管理。