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行政主体理论完善之我见

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2020-05-15 07:02

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　　[摘要] 行政主体理论是80年代末在我国兴起的，它对行政法学的发展起到了巨大的推动作用。但是随着司法实践的发展，这种理论已越来越不适应时代的潮流，具体表现在理论内部存在矛盾；实践中存在一些行使公共管理职能的组织不受行政法调整的现象。本文在对行政主体理论进行批判的基础上提出了完善行政主体理论的一些设想。

　　[关键词] 行政主体，行政诉讼，权益

　　行政主体是行政法学重要的概念，意指行政法律关系中行政权力的承担者。对行政主体理论的研究对于理顺行政法律关系中各方的权利、义务，完善行政法制有重要的意义。

　　一、行政主体理论在发展

　　我国的行政主体理论最早出现在80年代末，在此之前，；理论界对行政主体的认识基本局限与行政机关和行政组织。这种认识的根基乃在于对行政行为国家性质的确认。在这种认识下，行政应是国家的专有职能和国家事务的一部分，是通过行政机关对政治、经济、文化和社会生活进行管理的活动。而行政权作为国家的基本权力之一只能由国家设立的行政机关和行政组织来行使。这种观点在当时占有主导地位。

　　进入80年代末以后，随着《行政诉讼法》的起草，人们逐渐感觉到行政机关和行政组织作为唯一的行政主体在理论上和实践中都存在明显的缺陷。首先，它无法描述或解释显示存在的享有公共行政管理职能的社会组织；其次，行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系的事实无法通过行政机关的概念本身来表达；复次，内部管理机构与有资格对外以自己名义行使职权的行政机关无法得以区分。①最后，行政诉讼中被告资格的确定遇到了很大的困难。

　　基与此，随着《行政诉讼法》的起草，行政主体理论打破了既有的行政主体只能是行政机关和行政组织的限制，将概念的外延作了适当的延伸，即有原来的行政机关扩至行政机关和法律、法规授权的组织。这一理论同时也推翻了“公共行政属国家专有职能”这一认识，使得在公共行政领域实现了国家和社会的分权，顺应了行政职能社会化的趋势，对我国行政法制的发展无疑是有重要意义的。

　　二、对我国行政主体理论的批判

　　由于我国行政主体理论起步较晚，建立也显得非常仓促（很大程度上是为了配合《行政诉讼法》的制定），并不是瓜熟蒂落之物，难免会有一些问题。在十余年的实践过程中，也暴露了种种问题。

　　（一）从理论上看，这种理论内部存在自相矛盾之处

　　我国的行政主体理论认为行政机关与法律、法规授权的组织这两类“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立的承担相应法律责任的组织。”其含义应为凡是享有法定行政职权的行政机关或法律、法规授权的组织都应对自己在管理中的行为负责。如果存在责任，则责任的承担者是且只能是行为者 ——行政机关和法律、法规授权的组织。

　　笔者认为这种责任定位有几处矛盾。矛盾一：依立法例，行政机关的公务员在某些情况下也要承担行政责任，这无疑与理论中行政责任只能是行政机关和法律、法规授权的组织的命题发生了矛盾——公务员不是行政主体，却可能会去承担行政责任。当前的行政主体理论无法解决这一矛盾；依《国家赔偿法》，国家是行政赔偿责任主体，行政机关和法律、法规授权的组织都只是出于便利诉讼的目的而存在的行政赔偿义务机关，而非法律意义上的赔偿责任的最终归属主体。行政主体理论本身也不否认这一点。但既然如此，我们又如何能说，行政机关和法律、法规授权的组织能“独立”地承担因违法行政行为而产生的法律责任呢？此矛盾二；矛盾三；行政权是国家权力，行政主体均是代表国家行使行政职能，不是行政权力的享有者。行政主体理论将权力的拥有者与行使者弄混淆。

　　（二）实践中难以充分保护公民、法人、其他组织的权益

　　1. 2000年5月，安徽省怀远县常坟镇永平村村长常乃月，因村财政问题与村内干部不和，常坟镇党委因此以自己的名义通过“红头文件”免去了常乃月的村长职务。常乃月是依《选举法》规定通过村民的民主选举产生的，镇党委的行为显然是违反了《选举法》的规定。事后，常乃月在多方上访、申诉无效后，欲提起行政诉讼，但由于依我国行政法，当组织不是行政主体，不能作为行政诉讼的被告，诉讼无法进行，此事也就不了了之。

　　这件事情在实践中很具代表性，类似的情况经常发生。我国的行政主体理论将行政主体限定为行政机关和法律、法规授权的组织，排除了其他的情况。事实上，实践中经常有行政机关和法律、法规授权的组织以外的组织出现在公共行政管理中，而且往往是拥有管理者的身份。它们在管理活动中享有的权力丝毫不亚于行政机关，它们的管理行为也同行政机关的行政行为一样对公民、法人、其他组织的权益产生影响，同样有可能去侵犯他们的合法权益。但是由于这类组织不具有行政主体资格，它们的行为不受行政法的调整，也不能通过行政诉讼途径解决，公民合法权益的缺少了一道有力的保障，对公民权益的保护效果也大打折扣。这在公民权益保护逾加重视的今天，显然是不合潮流的。

　　二、行政主体理论完善的几点设想

　　针对我国行政主体理论的缺陷，笔者提出几点设想。

　　（一）重新界定行政主体的概念

　　首先应改变“行政主体”这一混淆行政法律关系当事人地位的称呼。“行政主体”这个概念隐藏着将行政相对人视为“行政客体”的涵义。这很容易使人们误解为在行政管理过程中，管理者与被管理者处于不平等的地位。而行政法的根本目的在于确保公民权益的实现，所以应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民在行政管理中置于客体的地位。这也是人民主权的宪法原则在行政法领域的体现。笔者建议可以参考日本行政法的做法，用“行政体”来取代“行政主体”，使行政法学中的属于能适应行政法发展的需要，与时代精神合拍。

　　（二）扩大行政主体范围，降低行政主体的门槛

　　行政行为至少包括主体、职权、使用法律、和程序这四个因素。若是行政主体的范围过窄，则可能对一些类似行政行为的“准行政行为”（这里指仅主体不合格，而其他要素均合格、并且和行政行为一样能对公民、法人、其他组织的权益造成影响的行为）不能运用行政法来调整，以至于对公民、法人、其他组织的合法权益无法有力保障。所以适当扩大行政主体的范围对于有力保障公民、法人、其他组织的合法权益有重要意义。笔者认为可以将行政主体的范围扩大至“事实上行使公共管理职能的组织”，而忽略明确的法律、法规授权。这样做一方面是为了使某些无授权而事实上行使公共管理职能的组织的管理行为能受行政法的调整，另一方面也有利于相对人的起诉，避免“欲诉无门”尴尬现象的出现，最大程度地保护相对人的合法权益。

　　当然我们说降低行政主体的门槛绝不以为着赞成行政主体的滥设。当前我国的现实是行政机关的设置过滥，各个部门之间争权夺利的现象时有发生，规范行政主体的设置很有必要。我们说规范行政主体的设置是指把符合行政主体条件的组织都作为行政主体用行政法来调整，以此去最大程度保护相对人的权益，同时对不符合行政主体资格的组织就不应认定其为行政主体，避免造成法律适用中的混乱。这可以通过完善我国的各类组织法来实现。

　　（三）在行政侵权赔偿诉讼中不列侵权机关为被告，而列国家为被告

　　如前述，在现行的行政侵权赔偿中，赔偿的责任主体是国家，国家本身不是诉讼中的被告，被告是侵权机关，它以独立于国家的身份担当被告，但却不是最终的责任承担者，显然与行政主体的“独立”身份相背。要解决这一矛盾，可以通过改变诉讼中的被告来实现。综观世界各国对国家赔偿诉讼中的被告的认定有几种方法：第一，以美国、韩国等代表的国家以国家作为被告。如美国《联邦侵权赔偿法》规定：当事人根据《联邦侵权赔偿法》起诉，只能以美国作为被告，不能以任何政府机关作为被告，包括有权起诉和被诉的政府机关在内。甚至在反诉中也只能以美国作为被告；第二，以侵权机关作为被告。我国目前就是这种做法；第三，以侵权机关和公务员为共同被告。采取这种做法的国家不多。笔者认为上述三种做法中第一种最具可取性，它最能体现国家赔偿的特点，使真正承担责任者能站到被告席上为自己辩护。

　　安徽大学法学院·范圣兵何涛

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关联法条

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》

《中华人民共和国行政诉讼法》

《中华人民共和国国家赔偿法》

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