从一起环保行政案件谈行政案件协调和解制度

案情：2006年6月，某区政府组织对区域内企业排污情况进行检查，并对某阳光纸制品厂（阳光纸厂）等6家企业发出《小型再生纸污染源限期治理任务的通知》。2006年12月29日，某区政府以阳光纸厂未按《通知》要求安装“COD在线监测仪”；在责令其整改期间仍继续生产和超标准排污为由作出行政处罚决定：阳光纸厂未按要求完成限期治理任务，违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十九条之规定，对其予以关闭。阳光纸厂业主向某不服，认为作出行政处罚依据的“严重污染”证据不足，且安装“COD在线监测仪”应是日排污水达100吨以上的生产线，原告生产排放污水很少，且都运到污水处理厂了，并提供了一些由污水厂出据的收到原告运送污水的证据。原告要求法院撤销被告的行政处罚决定。

诉讼中，被告未能提供有力支撑其行政处罚决定的证据。显然，依据行政诉讼法规定，对于行政机关作出的具有重大瑕疵的具体行政行为应予判决撤销。但法院不能不考虑到该案的背景和具体情况：该地属典型的工业区，污染问题一直困扰着该区域的发展，几年前的“沱江污染事故”就发生于此地。

近两年，当地党委、政府深刻吸取教训，响亮提出了“生态立区”的治区宗旨，加大了环保行政执法力度，生态环境日益好转。因当地尚有二十几家程度不同的污染企业，得到同样处罚的就有六家。处理不好，影响极坏，甚至可能动摇当地政府治理污染的决心。同时，也可能诱发群体性事件，造成不稳定。鉴于此，审理法院决定加大协调力度，一方面向原告宣传环保法律，晓以利害、讲明道理，讲解政府治污的决心以及注重环保的重大意义。明确告之，即使暂时不关闭，但政府和老百姓也绝不会容忍污染企业的存在。另一方面，向被告指出其处罚决定存在的重大瑕疵，释明法律规定，并争取其上级法制部门的理解与支持。在此基础上，组织双方协调。原告表示同意关闭纸厂，但要求政府支持其开办其他生产企业。被告方同意原告方的提议。对双方的“合意”，法院记录在案。原告撤诉，该案终结。

前述案件的审结，使我们想到了如下几个问题：

一、行政案件协调和解制度的实践意义

首先，为法院有效化解“官”“民”矛盾提供了可能。《行政诉讼法》第五十条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。那么，法院对具体行政行为所进行的合法性审查，只能依据永远滞后于社会发展的既有法律规范，并进而作出裁判。这种非黑即白的判决结果与当事人期望值的落差，案件显示的简单的权利义务关系与纠纷背后多种多样的社会关系的不一致，加剧着双方当事人之间的矛盾，甚至迁怒于法院。更由于行政案件依据的法律规范层次复杂、种类繁多，还不可避免地存在着地方立法、部门制定规章的自我保护色彩，以及它本身不易为原告方所理解，由此，有可能形成上访告状，缠诉缠访，于科学发展、构建和谐社会不利。同时，也可能影响到法院的司法权威。事实上，行政诉讼也是一种社会纠纷的解决机制，其目的仍是解决纠纷，达到定分止争的效果。官与民在诉讼中，地位平等。“只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。”[1]正如肖扬院长在第五次全国行政审判工作会上指出：行政争议属于人民内部矛盾，产生和形成的原因往往比较复杂，每一起行政案件的情况也有所不同。因此，行政争议的解决必须采取多种方式和手段。人民法院要在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下，建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失，人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。[2]

其次，是平衡公共利益和个人利益之间关系的需要。[3]转型期的社会变迁迅速复杂，各种利益调整势在必然。现实中，行政主体代表的公共利益和行政相对人代表的个人利益对立统一而形成全社会的整体利益格局，但因行政权力侧重维护公共利益，而相对人则侧重维护个人利益，这就可能引发二者之间的矛盾与冲突。事实上，公共利益以个人利益为基础，是个人利益在一定社会标准下的结合。因此，行政主体必须运用行政权保障相对人的个人利益，相对人亦应服从行政主体维护的公共利益。如前述案例，生态环境是公共利益，行政主体自然应予保护。但由于具体行政行为的违法，法院判决撤销，纸厂不停产，污染继续，公共利益未获法律的有效保护，当事人双方的矛盾依然存在，行政诉讼的目的并未实现。而通过协调达到双方“合意”的纠纷处理方式，正好弥补了这方面的不足。

其三，能使行政纠纷案结事了。单纯的裁与判很难达到彻底解决当事人双方纠纷的目的，行政案件的高上诉率、高再审率，以及经年不止的缠诉缠访，法院及相关主体已有不堪重负之感。作为法院，面对无休止的申诉复查，增加了诉讼成本，浪费了司法资源。由于案件在法院，法院有责任有义务将其了结。但它不同于民事案件的处理，人民法院有法律赋予的相当的强制力。对行政案件法院就显得无能为力得多了。而层层上访的结果，既使行政主体工作陷于被动，也给法院增加了较大的压力。尤其近年来，稳定压倒一切，一个行政纠纷衍化为诉讼，法院有限的力量处理已经“夹生”的问题，往往力不从心，还时刻担心诱发群体性事件。如前述案件的处理，法院不能不考虑到与此情况相同的全部六个企业。由此可见协调处理案件的优越性。

二、协调制度的可行性及操作程序

肖扬院长在2006年全国高级法院院长座谈会上指出：“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和解。”那么，什么是行政案件的协调制度呢？棚濑孝雄认为：由“具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提出正确的信息，从而帮助当事人达成合意的场面。”[4]结合审判实践，我们可以确定协调必须具备如下要素：有具有中立性的第三者，既然是行政诉讼，那么这个第三者自然是人民法院及其审判组织；诉讼双方当事人的积极参与；相关行政机关及人员的协助或促进；双方当事人的诉讼“焦点”指向的合意。由此可见，行政诉讼协调制度是指在行政审判工作中，人民法院通过组织双方当事人及相关部门和个人进行协商，使诉讼争议焦点的处理达成合意，使案件得以和解，进而终结诉讼的一项审判制度。

行政机关在履行行政职责的过程中，所作出的具体行政行为不外两种，其一是羁束行政行为，限定相对人不能或不允许继续存在某些法律事实，涉及该类行为，如不损害国家、公共利益及他人合法权益，也可就其行为本身进行协调。其二是“自由裁量”行为，即指行政机关作出何种决定有一定的空间，可以在各种可以采取的行动中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。其自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是采取行为的方法、时间或地点，包括不采取行动。如前述案例，行政机关对阳光纸厂的处罚，认定其排污超标，限期整改。并指定整改的内容是安装“COD在线监测仪”。当然，还可以在认定其超标排放的同时，就其排污时间、排污量及处置方法，如将污水全部运送污水处理厂，即使未按《通知》要求完成限期治理任务，是否必须“予以关闭”等也都存在“自由裁量”的空间。至于行政赔偿案，行政合同案，在查明事实，分清责任的基础上，由法官向双方释明赔偿标准或双方各自承担的权利义务，是完全可以由法官主持双方商量，协调处理案件的。

从司法实践来看，通过归类及分析，行政案件出现下列情形之一的，可以进行协调：

1、具体行政行为存在瑕疵，行政机关认可并愿意予以相应弥补的；

2、被诉行政行为若撤销，将给国家、公共利益或他人合法权益造成较大损失的；

3、行政机关不履行法定职责，通过法院协调，行政机关可能履行义务并能够化解双方矛盾的；

4、被诉具体行政行为相对人与行政机关矛盾突出，如判决，可能激化矛盾，影响社会稳定的；

5、被诉具体行政行为尽管程序和实体处理合法，但相对人确实存在需要解决一些实际问题的；

6、行政赔偿案件；

7、行政合同案件；

8、其他可以进行协调的案件。

怎样组织协调，实践中，一般按照下列方式进行：

协调活动的启动，不能像一般民事案件贯穿整个诉讼过程，而必须是经过开庭，在查明事实，确定当事人争议焦点，分清双方权利义务的基础上，可以由当事人一方或双方提出，也可以由承办法官依职权提出，但是否对案件进行协调，应充分尊重当事人意愿。对协调的内容，尤其是涉及具体行政行为是否合法，必须弄明确，协调的意图和希望达到的目的，必须合法。协调工作一般应由案件主审人组织实施，也可以由合议庭其他成员主持。根据行政争议的性质、难易程度、发展变化等情况，采取灵活多样的形式，并可以邀请有关部门或个人参加。必要时，可争取同级行政首长支持和上级法院指导。协调中，要告知当事人诉讼风险及成本，让其衡量利益得失，劝导当事人尽量协商解决。当双方就争议焦点通过一方妥协或双方的适当让步，达成了“合意”，法庭即应将“合意”的内容记录在案，形成和解协议，并由原告撤诉而终结诉讼。这里，还要注意一个效率的问题，因“高效率是现代行政的一个重要标志与要求，法院对有关行政案件的调解应富有效率。”[5]因此，协调应适度，不能以拖压调，久拖不决。

三、协调制度涉及的几个问题

近年来，理论界和部分法律实务界人士都纷纷提出了将调解制度纳入《行政诉讼法》修改范围，即明确规定行政案件运用调解制度。但是，实践中显露出的几个问题不好解决。笔者建议，《行政诉讼法》修改，可以建立协调和解制度，而不应是《诉讼法》所确立的调解制度，其理由有三：

协调制度不等于调解制度 这里的协调和调解都是指法院审理案件适用的一种审判制度，所谓调解，是指在诉讼中法院依当事人的申请或依职权，在自愿、合法的基础上，以调解的方式解决当事人之间纠纷的一种诉讼制度。而协调，则主要指行政审判工作中，法院通过组织双方当事人及相关部门和个人进行协商，使部分案件得以和解，进而终结诉讼的一项审判制度。尽管二者都具有在法院主持下这个相同的前提，但表现形式差异较大：1、民事案件适用调解制度几乎可以全覆盖，而行政案件只能对前述部分案件进行协调。2、部门民事案件如离婚案件必须经过调解，而任何行政案件不必受此约束。3、民事案件的调解一般是法官主持当事人双方进行，而行政案件的协调，往往借助第三者的力量，如原告方的亲朋好友，被告的上级部门、行政首长、甚至可以求得上级法院的指导，参与范围可以大得多。4、民事案件一般实行“谁主张，谁举证”的原则，而行政案件则是被告就其具体行政行为的依据举证，因此，尽管两者诉讼地位平等，但参诉过程中，被告却处于一种相对被动的境地。5、民事调解可以贯穿整个诉讼过程，而行政案件的协调却只能经过开庭，在查明事实，分清是非的基础上进行。

调解内容不同于协调内容 民事诉讼双方就各自权利义务提出自己的主张，并据此作为调解的内容。行政诉讼中，原告参诉的目的是为了维护自己的权利，而被告方所代表的却是国家、公共和其他合法利益。因此，民事诉讼调解的内容可以是一方或双方当事人权利义务的全部，当事人既可以就自己的权益作出部分、大部分的妥协或让步，甚至可以放弃自己的全部权益。行政诉讼中，原告可以如民事诉讼一样处分自己的权益，但被告方的这种处分权却受到限制，只有在法律赋予其行政处分权利的一定幅度内进行“自由裁量”。在可以“自由裁量”的范围内处分权益，否则，将损害国家、公共和其他合法权利。如前述案例，原告方可以放弃诉讼主张，接受处罚，关闭纸厂。但被告方却不能随意或无限度的作出妥协和让步，治污是原则，必须坚持，只有具体处罚种类、方式等法律赋予行政机关的“自由裁量”空间，才能够进行协调。一般来讲，纠纷解决要分清是非，分清合法非法，这是对的，但在很多场合，民事纠纷的解决往往从一种有意模糊是非善恶的视角来审视纠纷并提出较为“中庸”的处理方法。简单说就是“和稀泥”，用这种方式解决纠纷，总的目的是让双方当事人都感到没有绝对的道理，没有占到绝对的便宜。[6]这种作法，在行政诉讼中是不允许的，法院及双方当事人的主要任务是对具体行政行为进行合法性审查，既指处理程序也包括实体处理。分清是非，判断合法与否，是协调的基础，协调内容由此派生。经协调合意的内容，除记录在案，也可据此制定法律文书，但不宜称为行政案件调解书，叫行政案件协调意见书较为合适。

撤诉不一定事了 民事案件原告可以处分自己的诉权，在立案至判决宣告前的任何时段，原告方都可以撤诉，从这一点讲，与行政案件原告权利相同。但是，前者在经调解，使双方合意而形成的调解意见书生效后，一方反悔，法院将不再受理基于同一理由的任何一方的重新诉讼，如有给付义务或其他义务不予自动履行的，可以申请人民法院强制执行。就是说，可以理解为调解生效即“案结事了”。但行政案件原告方撤诉后或者双方当事人在法院主持下形成的协调意见生效后，如果一方反悔，不履行已确定的义务，却不能“案结事了”（除行政赔偿和行政合同案件）。原告方不履行义务，行政机关不可能重复实施具体行政行为，其救济的渠道可以是申请人民法院撤销生效的协调意见，恢复案件审理。如果原告撤诉后被告不履行义务，原告重新起诉的，法院应当受理。只有这样，才能使案件当事人在对方反悔，不履行义务，有一条救济渠道，不致使双方的纠纷或矛盾又回到社会上，造成新的缠诉缠访。同时，也维护司法机关的权威。使人们相信，案件到了法院，就能案结事了。

综上所述，鉴于我国司法体制和司法环境在短期内还不可能发生根本性的变化，仅仅通过纠纷解决机制的完善尚不足以解决所有的问题。与其对既有制度的不断批判，还不如从社会现实需求出发，寻找和创设与现代司法体制和环境相适应的新的制度。在行政诉讼中，纳入纠纷协调和解制度，应是可行的。

注释：

[1] [德]平特纳，德国普通行政法[M]。朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第292页。

[2] 参见肖扬在第五次全国行政审判工作会议上的讲话。

[3] 沈岿：《试论现代行政法的精义——平衡》认为：公共利益和个人利益之间关系的内核是：平衡。见《行政法学研究》，1994年第二期。

[4] [日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2003年版，第13页。

[5] 刘国海：“论调解制度在行政诉讼中的适用”，《中国法院网》，2006年9月26日。

[6] 参见：范忠信于2005年9月29日在湖北大学的演讲：《健全的纠纷解决机制决定和谐社会》。