原告适格判断标准之比较研究

　　摘要：当今世界各国大都建立了自己的行政诉讼或司法审查制度，以此来保护公民的合法权益并监督行政机关依法行政。在这之中，行政诉讼或司法审查的原告适格是引发行政诉讼的关键，因为起诉人是否具有原告资格决定着诉讼能否得以进行。本文就各国的原告适格标准进行了比较研究，从中获得对我国的一些启发。

　　关键词：原告适格判断标准比较完善

　　在行政诉讼活动中，起诉人是否具有原告资格决定着诉讼能否得以进行，因而，行政诉讼或司法审查的原告适格是引发行政诉讼的关键。原告适格，整个诉讼活动就得以展开，原告的诉讼请求才有可能得到实现。当今世界各国都有自己对原告是否适格的判断标准，本文将就该标准作一比较和分析。

　　一、概念及主要国家的不同标准

　　提到原告适格问题，首先要明确原告资格这一概念。对原告资格概念的界定，《布莱克法律大辞典》中是这样论述的：“原告资格，是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。”根据这一解释，行政诉讼原告资格就是，某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼，从而成为原告的法律能力。在具体案件中，符合法律规定的原告资格，被称为原告适格；不符合法律规定的原告资格，则为不适格。之所以对原告资格进行限定，主要是为了防止滥诉现象的发生，充分有效地利用司法资源保护当事人利益，防止司法权对行政权的不当侵越。对原告是否适格标准的确定世界主要国家不尽相同，主要有以下几种：

　　（一）英国：足够利益标准

　　如，1977年修改后的最高法院规则中规定：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非该院认为申请人对于申诉事项有足够的利益。”

　　（二）美国：双层结构标准

　　这一标准包括两个层次：1．事实上的损害标准。即宪法标准以法律当事人是否事实上受到损害为依据。2．利益范围标准。即，当事人所申请保护的利益，必须可争辩地属于宪法或法律保护或调整的范围之内。近年来，又有学者提出了“事实不利影响”标准。

　　（三）法国：“权益”标准

　　法国的原告资格标准因诉讼类型的不同而有明确的区分。其中最重要的是撤销之诉中的越权之诉和完全管辖权之诉。越权之诉采“利益”标准，并且比较宽泛，不但行政决定的直接相对人可以提起，第三人也可以因为个人利益受到间接损害而提起诉讼。另外，起诉人也可对非切身利益提起诉讼。而完全管辖权之诉则采“权利”标准，对原告资格的主要限制在于当事人在诉讼中必须主张某种权利受到侵害而不包括利益受到损害的相对人。

　　（四）德国：“权利侵害”标准

　　《联邦德国行政法院法》中明确规定：“除非法律另有规定，原告人只有在认为其自身权利被一个行政行为、拒绝行政行为或不行为侵害时，方可提起诉讼。”

　　（五）日本：“法律上的利益”标准

　　《日本行政案件诉讼法》第9条规定：“（原告适格）取消处分的诉讼及取消裁决的诉讼只限于请求取消该处分或裁决是有法律上的利益者。”第10条第4款规定：“在取消诉讼中，不得以无关于自己法律上的利益的违法为理由来请求取消。”

　　二、各国标准呈现的趋势

　　（一）各国的行政诉讼原告适格标准都经历了由严格到宽松的演变发展过程

　　各国对原告适格标准的规定并不是一成不变的，而是随着司法实践和现实的需要作出相应的调整。以美国为例，1940年以前，实行的是“权利侵害”标准，起诉人只有在权利受到侵害时才有起诉资格。20世纪40年代以后，发展为上文中提到的双层结构标准，即事实上的损害标准和利益范围标准。近年来，有人提出，不利影响的含义就是宪法所要求的“事实上的损害”标准，既然受到不利影响就可起诉，那么法律保护的利益范围标准就没什么意义，因而提出了“事实不利影响”标准，即，相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、财产利益还是其他利益。

　　（二）各国行政诉讼原告资格标准已趋于一致，只存在个别差异各国行政诉讼原告资格从严到松的发展步调并不统一，但现在各国的原告资格标准大体上是一致的。如，各国在所保护的权益方面虽然说法各有不同，有法国的“权益”标准，日本的“法律上的利益”标准，美国的“事实不利影响”标准等，但基本上都是“利益”原则，并且法律保护的该“利益”要么是法律利益，要么是事实利益，即，不要求相对人权利受到侵犯才能起诉，只要有利益受到损害，不管是物质利益还是精神利益，都有权提起诉讼。

　　二、我国行政诉讼法原告适格标准规定的演变

　　我国对行政诉讼中原告适格标准的规定一直比较模糊，并且无论在行政法学界还是在司法实务界，对于我国行政诉讼法中究竟采取什么标准以及哪些条款对原告适格标准进行了规定，仍然存在很大的争议，并没有形成统一的观点。

　　当然，可以看到，《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，是对我国行政诉讼原告资格的基本概括。但其中未对限定原告资格的关键因素：“合法权益”及公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为的关联性作出明确规定，并且在操作中往往是行政行为的直接相对人。

　　2000年开始施行的《若干问题解释》中对原告资格的规定有了一定的发展，其12条中规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”但对“法律上的利害关系”与行政机关之间的关联程度未作限定，实际操作中应如何把握并不清晰，因而仍有待完善。

　　三、对我国原告适格判断标准的完善

　　（一）确定“法律值得保护的利益”标准

　　我国一直存在对原告资格限定过严的问题。虽然《若干问题解释》中规定的“法律上利害关系”已是对行政诉讼法中规定的扩展，但又因行政诉讼受案范围仅仅限制在“人身权和财产直接受到侵害”的情形下，因而实际上也限定了原告资格范围，使之变得更小。目前，我国公民的法治意识虽然较以往有了很大的提高，但行政案件数量与其它类型案件相比仍然较少，许多人不敢告、不愿告行政机关，行政机关高高在上的地位仍给他们以无形的压力，因而，我们有必要先在程序上给他们以宽松的环境，让他们适时保护自己的合法权益。另外，鉴于西方国家的原告适格标准正呈现出不断拓宽，逐渐减少限制条件的趋势，我国也有必要顺应这一趋势，对该标准进行拓宽可以参照现今有关国家的做法，将其定为“法律值得保护的利益”标准，即无论这种利益是现实的还是将来的，是直接的还是间接的，只要公权力主体的行为对相对人值得法律保护的利益造成了不利影响，而法院能提供有效救济的，则该相对人就应该享有原告资格。

　　（二）增加公益诉讼

　　公益诉讼是指与行政行为没有直接利害关系的个人，为了维护公共利益向法院提起的行政诉讼。公共利益作为私人利益的相对面，在遭到行政机关行政行为损害时往往无人关心，而且即使有人关心，也往往因为是对行政机关的行为而不敢大胆起诉，在这种情况下，可以由有关国家机关代表国家对侵害公共利益的行政行为提起诉讼。国外都规定了行政公益诉讼，主要由检察官作为原告提起诉讼，以维护公共利益，监督行政机关依法行政。我国已有很多学者探讨了建立这一制度的必要性和可能性，并且大都认为在我国应由人民检察院充当原告来提起行政公益诉讼。但笔者也同时认为，普通民众应该也能拥有行政公益诉讼原告资格。

　　在美国，法院认为国会为了保护公共利益，可以授权总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律指定其他当事人充当私人检察总长，主张公共利益，这就是私人检察总长理论。在英国，公民也可以在检察官的帮助下，对侵犯公共利益的行政行为要求公法上的救济。更为重要的是，为保护公共利益或公众利益，英美国家逐渐放宽了利益与行政行为的关联程度，甚至对利益作出更为宽泛的解释以允许更多的人员作为原告参加诉讼。如在英国的一些案件，一名新闻记者和一位持不同政见的贵族，分别因作为“具有公益精神的公民”和“公开审判中公共利益的守护者”与“因其对宪法问题的真诚关注”，而被赋予了对应匿名的地方法官的判决提出异议的资格和对政府批准《马斯特里赫特欧洲联盟条约》的决定提出司法审查的资格。在英美国家，出于对违法行政行为的纠正，在特定情况下，允许分散利益代表和代表第三方利益的团体，进入法院诉讼。

　　英美等国家在普通公民行政公益诉讼方面的措施值得我国借鉴。为了防止滥诉，可以规定公民只能在行政行为同时侵犯自身利益和公共利益时才能提起诉讼。这样，如果有关公民或法人、其他组织在自身权益、公共利益同时受到侵害时，就可取得公益诉讼的原告资格，从而为公共利益提供更有效的监督与保障。因为如果只是赋予人民检察院原告资格，在很多情况下无法对行政机关侵犯公益的行为形成有力监督。这种情况下，或许公民可以去检察院反映情况，但一方面时间拖延，另一方面检察院未必受理。所以，如果普通公民有行政公益诉讼的原告资格，能够更好地保护公共利益。

　　四、总结

　　以上，我们比较了两大法系主要国家对原告适格标准的规定，以及它们呈现的发展趋势，通过对比，也找出了我国在原告适格标准规定方面存在的缺陷与不足，并提出相关改进意见。由于原告资格是引发行政诉讼或司法审查的关键，因而我国需要拓宽原告适格标准，以期更好地保护公民的合法权益。

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