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浅谈行政许可法的立法意义

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2020-05-15 10:47

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　　上世纪80年代以来，我国就开始了建设法治政府的进程，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》，《行政处罚法》等法律的制定和实施，拉开了这一进程的序幕。2003年8月27日，讨论了7年之久的《行政许可法》终于在十届全国人大常委会第四次会议审议通过，该法制定的时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是罕见的，因而引起了国内外的特别关注。此法的颁布也对我国建立法治政府有着深远的影响。

　　对于老百姓而言，《行政许可法》的颁布和实施将有以下意义：

　　（一）各部门将无权设“门槛”，百姓办事更方便

　　审批“门槛”谁有权设定？过去上至国务院、国务院各部门，下至乡政府、甚至其派出机构都可设槛，审批太滥，令出多门。

　　行政许可法实施后，行政许可的设置权只有三个层次的国家机关可以行使：一、全国人大及其常委会；二、国务院；三、省、自治区、直辖市人大及其常委会，较大的市的人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府。而且必须移居法定的权限，其他任何部门将不再有行政许可的设置权。

　　审批权相对集中，实行“一个窗口”对外，统一办理、联合办理、集中办理制度；行政机关会尽量提供行政许可申请书格式文本，并允许申请人通过信函、传真等方式提出申请；申请材料存在可以当场更正的错误的，允许申请人当场更正；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的内容。

　　（二）审批收费少了，百姓负担将会减轻

　　行政许可过滥，经济利益的驱使也是一大主因。乱收费、“搭车收费”，越权设定收费项目的现象屡见不鲜。为了从根本上解决这些问题，减轻申请人负担，行政许可法确立了审批“不收费原则”：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本也不能收费；需要收费的，仅限于有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等赋予特定权利的行政许可事项，并且须有法律法规的明确规定。收取的费用，也必须全部上缴国库。

　　（三）不搞“暗箱操作”，百姓说话机会多

　　“暗箱操作”问题，也曾是行政许可过程中的一大弊病，针对这些弊病，行政许可法开出“良方”：（1）信息公示。行政机关要把行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人需要提交的全部材料的目录，以及申请书格式文本等在办公场所公示。（2）行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。（3）对于实施行政许可依法应当听证的事项，行政机关必须举行听证。（4）对于有数量限制的行政许可，尤其是资源开发的许可，原则上要进行公开拍卖。

　　如拟设定的行政许可，相关单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向立法机关进行相关说明，实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议等。

　　对于政府来说，《行政许可法》的制定对于建设法治政府的意义主要表现在以下几个方面：

　　（一）限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府

　　法治政府必须是法制统一的政府。这次《行政许可法》取消了中央政府部门的许可设定权，对于地方政府的许可设定权亦加以严格的限制，省、自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。《行政许可法》的这种规定，无疑有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府。

　　（二）限制了政府规制的范围，有助于政府的职能转换和转移，建设“有限政府”

　　法治政府的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。过去，我们政府的重要失误之一就是管事太多，大事小事都要经政府审批、许可。政府这样做严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥。法律通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从 “全能政府”向“有限政府”转化。

　　（三）确立了许可实施的公开、公正、公平原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设公正、廉洁、诚信政府

　　过去，我国在行政许可领域，特别是在批地、批项目及市场准入方面，正是由于缺乏一套机制，导致了许多腐败和权钱交易的大案要案。针对这种情况，《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制：首先，法律要求行政许可的事项、条件，程序必须公开，不允许暗箱操作；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖，有的必须经过统一考试，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效；此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。

　　法治政府必然要求公正，公平、诚信和信赖保护。过去，许多行政相对人对政府行政许可行为不满，其主要原因就是因为许可程序不公，导致不平等对待，导致政府失信。因此，这次《行政许可法》把规范许可程序作为立法的重要目标，确立了一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度，其中最主要的有：（1）该法将公平、公正确定为行政许可的基本原则；（2）对于有数量限制的行政许可，一律要求行政机关根据受理申请的先后顺序予以许可，或者通过招标、拍卖，统一考试等公平竞争的方式确定被许可人；（3）行政机关审查行政许可申请，发现许可事项直接关系第三人重大利益的，应当告知第三人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取申请人、利害关系人的意见；（4）行政相对人依法取得行政许可后，为了公共利益需要，行政机关虽可依法变更或者终止已经生效的行政许可，但对由此给行政相对人造成的财产损失应依法给予补偿。

　　（四）规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度。有利于消除政府机关之间相互推诿、扯皮和由此导致的效率低下，建设便民、高效政府

　　过去我们的一些政府机关在实施行政许可行为时，由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，不是尽可能为相对人提供方便、快捷的服务，而是摄制种种烦琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。针对这种情况，这次《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应规则和制度。总之，《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑。它必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化，推进我国建设法治社会的整个进程。

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