论我国行政问责制的法律缺失及其重构

　　行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。我国行政问责制的实施导致一批官员被追究责任，此举赢得了社会各界的一致肯定。问责风暴所至，民众拍手称快，并使民主政治的空气渐浓，但我们也明显地感觉到存在着一个需要尽快解决的问题，那就是：有了问责之事，却缺少问责之法。因此，健全和完善问责的法律制度是我国行政问责实践提出的迫切要求。

　　一、我国行政问责制的法律缺失

　　在我国，最早对行政问责立法并实施的地方是香港特别行政区。香港政府于2002年月1日实行“高官问责制”。这是香港政制发展的一个重要里程碑，它以政治责任为链条，以民意为基础，以政绩为目标，有助于提高香港政府的管治能力。从2003年开始，我国一些地方也相继制定了行政问责制方面的法律。但从总体上看还没有统一的行政问责制法。

　　从全国范围看，我国已有的行政问责制只是中央政策而不是法律。

　　我国涉及问责方面的制度不少，但就全国范围而言，它只是中央制定的政策。具有代表性意义的政策有：2004年2月18日中共中央通过的《党内监督条例(试行)》，其中有关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；同时颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。这两个文件中对具有党员资格的政府领导的问责，是属于行政问责制的范畴。但这两个政策文件都是针对党内领导成员，而没有包括非党内的领导成员。2004年4月中共中央作出了《党政领导干部辞职暂行规定》，对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”有了一个严格的规范。其中“引咎辞职”、“责令辞职”两方面涉及到问责制的内容。但这一规定中的问责只是针对党政领导，而没有包括政府非领导职的公务员。可见上述种种规定，一并非法律，二并没有覆盖到全体公务员。

　　从法的形式看，我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律。

　　我国涉及行政问责方面的全国性行政法规有1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，但它不是专门的关于行政问责制的法规。该条例是一部对公务员进行人事管理的行政法规，很少涉及公务员的责任追究。2001年国务院颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》，其中的问责事由仅仅是特大安全事故，而实际上问责事由不应仅仅是特大安全事故。因此，不能认为它们是真正意义的、全面的、专门的行政问责制法规。

　　我国仅有的专门行政问责的立法形式只是地方性的政府规章。从2003年下半年开始，长沙、南京、天津、湘潭、广州等十几个地方政府出台了专门的行政问责制的规章。如《行政问责制暂行办法》、《行政过错追究暂行办法》等等。它们标志着中国开始为官员问责建立法制保障，并在解决“有问责之事，无问责之法”问题上带了好头。其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》是中国内地省级专门的行政问责方面的政府规章，它们推进了我国行政问责制的法律建设。但必须看到，它们仍然属于地方性的政府规章，法的效力不高、适用范围不大。

　　我国已有的行政问责的规定存在明显缺陷。

　　一是问责事由的规定不够具体。对官员问责的前提是存在问责的事由，就目前而言，在我国已有的各种政策、行政法规和规章中，对问责事由的规定弹性太大，难以认定，缺乏科学性。如《暂行条例》第31条第(2)、(4)、(5)、(8)、(13)所规定的“玩忽职守，贻误工作”、“滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系”等等过于抽象，责任范围不明。还有，《党政领导干部辞职暂行规定》对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度，也没有统一的界定。

　　二是问责责任形式的规定不够全面。完整的责任形式体系应包括行政责任、道德责任、法律责任、政治责任四种，但在目前实践中，责任的追究和责任的承担基本上是不完全的。

　　对法律责任的承担远远不够。不少地方党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，只注重于追究其行政责任，而回避追究法律责任。目前一些地方颁布的干部引咎辞职的标准中居然规定：“盲目决策、失职渎职；在职权范围内发生恶性事件，影响恶劣，群众反响强烈的”，这完全混淆了行政责任和法律责任，导致某些官员采取“割发代首”方法，以辞职来逃避法律责任。对道德责任的承担也远远不够。从现有披露的一些案例看，一些领导干部长期生活糜烂、生活作风不正，却无人追究，反而步步高升。上述种种现象，原因之一是目前各地行政问责制的规定中对责任规定不全，主要的责任种类仅仅是行政责任，而对其他责任(道德责任、法律责任、政治责任)很少涉及或根本不涉及。

　　三是对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性。仍以引咎辞职为例，法律法规对引咎辞职的具体程序、该引咎辞职的人不引咎辞职应该如何追究、如何对引咎辞职进行监督等缺乏行之有效的具体规定和制度约束。这些法律法规中的漏洞让一些官员有机可乘，使他们纵使有法律上不允许的行为也不会因之而下台。

　　还有，《暂行条例》第35条规定：“给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者监察机关决定”，《暂行条例》适用对象包括政务类公务员和事务类公务员。而在事实上，对于政务类公务员，目前都是先由组织部门处理，然后再由任免机关事后确认。因此，《暂行条例》的处理程序和现行行政权力体制相矛盾，使得对政务类的公务员难以问责。

　　二、我国行政问责制不健全的后果

　　目前我国一些地方已经实施的所谓行政问责制，虽然在一定程度上体现了责任政府、法治政府的理念，但离真正意义上的问责制度还有一定距离，很大程度上它还只是一种紧急状态下的临时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化、法律化。由于没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系做支撑，问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应，从而直接影响到实施问责制度的社会效果。具体表现为：

　　问责面前不平等一是对于同一行为，不同地方的处理结果各不相同。通过大量的案例和各地有关法规的分析归纳，对政府及其行政人员的问责行为一般可以分为四类：履行职责过程中出现的失职；违反道德规范方面的行为；违反法律法规的行为和违反党纪政纪方面的行为。无论哪一方面的行为都会给政府造成不良影响，但影响大小不一。而由于现有的问责法规既没有统一的规定，也没有细则作专门解释，导致各地对同一性质的行为该不该被问责，做法各不相同。即使需要问责，各地的处理结果也不同。例如2004年7月刚刚出台的湖北省《枝江市国税局中层干部引咎辞职实施办法》第4条明确规定：中层以上干部如果出现“生活作风不检点”等12个问题中任何一个的，就要引咎辞职，并且把“婚外恋”定义为“生活作风不检点”，其具体解释为“与自己配偶以外的异性发生两性关系”。而在其他许多地方已颁布的问责制的规章中，并没有将“婚外恋”认定为应该问责的行为。可见，各地不同的问责规定，导致同一行为在不同的地方，“是否要问责”、“问责的后果”等各不相同。

　　二是对于同一行为，不同的时间有不同的处理结果。我国官员的问责制在实践上往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨。轻描淡写的时候，即使出现了重大责任事故，官员依然不需要引咎辞职、撤职等；暴风骤雨的时候，即使出现了一些小问题，官员也不得不引咎辞职、撤职等。结果，问责制不是形同虚设，就是制造出代他人受过的“替罪羊”。这些问题实际上是由于问责缺乏完善的法律规范所导致的。

　　问责客体不清问责客体不清，根源于责任主体的职责不清。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。由于我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，造成官员的责任归属难以认定，这也在一定程度上影响了问责制的实施。例如，一个地方出了该问责的事，责任到底在党委还是政府，还是难以认定。如果需要政府承担责任，到底是问到哪一级?需要几级政府来承担责任?该级政府中由哪个行政职能部门来承担责任?承担责任的是直接责任人员还是领导?哪些领导要负责任，是主管还是分管领导?是执行领导还是决策领导抑或是监督领导?是参与决策的所有领导还是主持领导?等等，这些问题都有很大的不确定性。

　　责任主体不清，最重要的是缺乏一部行之有效的行政问责制法规，没有在立法中明确规定责任主体的各自职责。在职责不清的情况下，一旦出现问题，追究起来往往就无从下手。

　　有时仅为“以平民愤”而去问责，这样的问责，可能出现替罪羊，也可能使该受问责的人没有被问责，其结果难以令官、令民心悦诚服。

　　问责主体缺位政府官员经过公众授权而拥有公共权力，因此，从根本上说，问责的主体就是人民群众。

　　但就目前看来，我国“官员问责”还是局限于行政机关内部的上下级之间，启动的仅仅是局限于行政机关内部的同体问责，即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责，缺乏异体问责主体及时、有效的介入。究其原因，主要是由于异体问责主体对政府及其官员的责任追究缺乏具体规范和操作程序。

　　在实践中，问责主体缺位主要表现为：

　　一是人大问责缺位。人大往往是政府进行问责后才介入，属于事后问责，更多的是流于形式。

　　二是公民问责缺位。我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径，对公民的知情权和话语权尊重得不够，在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。

　　问责范围太窄从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，各地的这些官员被追究责任的事由各不相同。但总的来看，我国的问责范围太窄，主要表现为：

　　一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破环力大的所谓“小事”却不问责。

　　二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。如有的地区不断出现重点工程“豆腐渣”、虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失等情况，至今尚未纳入“引咎辞职”、“责令辞职”范畴。

　　三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。

　　四是问责只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。例如对用人腐败却不问责。

　　五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。

　　问责力度不强一方面，问责不实或不到位。重要表现是监督制度虚置，行政责任不落实。正如一些学者所指出的：“内部监督，由于部门利益，往往出现‘相互礼让’；外部监督，尽管主体众多，但难以统一协调，形成合力；专门监督，虽制度不少，但实施起来步履艰难。如审计监督阻力很大，监察监督难以独当重任，舆论监督缺乏保障，权力机关的监督往往由于责任缺乏，监督不到位，出现走过场式的‘软监督’。”这典型说明了“弱监”、“惧监”，其结果一定是问责不力。另一方面，问何种责任的问题没有落实。由于目前行政问责制规定中对责任方面的规定不全，主要的责任种类仅限于行政责任，而对其他责任(道德责任、法律责任、政治责任)很少或根本不涉及，导致不少地方党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，只注重于追究责任官员的行政责任，回避追究其他法律责任，实际上，给国家和人民生命财产造成了重大损失的，这些官员不但应该承担行政责任，更应该承担刑事法律责任。

　　三、完善我国行政问责制立法的构想

　　世界各国实践证明，问责官员不能只靠“风暴”，更需要法律制度上的不断完善。笔者认为，行政问责制是一个系统的吏治规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范。因此，本文认为行政问责制的立法内容应主要包括以下几个部分：

　　规范问责主体及其权力为使政府的责任能很好实现，必须有建立在严格监督基础上的行政问责制。因此，“问责制”立法的关键之一，就是要弄清主要由谁来发问、谁来监督。在问责制立法时，除了要完善政府自身对自己进行问责(即同体问责)外，同时必须借助政府外部的力量来进行监督和制约(即异体问责)。在我国，政府的异体问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责也需要异体问责，但关键在于异体问责。

　　根据越权无效的制度原理，问责主体须有相应的处分权限。现代民主都是代议制民主而不是直接民主，无论是西方议会制还是我国人民代表大会制，都是代议制民主。代议制民主实质是一种委托关系，即人民委托其选出的代表或议员行使权力。既然如此，立法就应该充分保障人民问责的权力。虽说对政府及其官员问责制的主体最终是人民，但具体到每一个责任主体的问责制上，又必须条分缕析，各安其分：即党组织问其党员干部的责；政府问其有权处分的官员的责；人大问其任免的官员的责等。因此，行政问责立法必须完善这些问责主体的权力，以确保问责到位、合法、有效。

　　规范问责制客体及其职责现代政府是责任政府，是对公共利益负全面责任的政府，因此，政府及其公务员当然是问责客体(即责任主体)。责任政府的“问责”是全面而彻底的“一追到底”的问责制，它要求在立法规范责任主体时，本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，划清有责与无责的界限。

　　为了能厘清责任主体，行政问责立法必须明确行政机关及其工作人员的各自职责。具体来说，在政府内部要理顺政府纵向和横向部门的关系，明确、合理地界定它们之间的职能权限。同时，在部门内部，各岗位之间、上下级之间的权责也要规范化、明确化。

　　规定问责事由和情形基于政府及其行政人员的职责权限、工作内容和要求标准各异，因此在规定问责的情形时，要按照权责一致的原则，采用定性和定量、原则和具体相结合的办法，尽可能做到既涵盖全面，使之有普遍的适用性，又体现一定的量化依据，使之有较强的可操作性。为此，应该在立法时规定行政问责的情形。主要有：虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失的；政治不严，对上隐瞒问题，对下包庇、袒护、纵容的；指使暗示下属部门或人员滥用职权、徇私舞弊的；在抗御各种自然灾害、处理重特大事故及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理，造成严重后果或损失的；等等。总之，只要执政行为或决策行为涉及到公众利益，问责主体就有质询权，就属于问责范围之内，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都要被迫究责任。在上述定性的前提下，要尽可能量化，从而使追究责任时具有针对性、适用性，而不是一刀切。

　　界定责任的种类和内容现代公共管理理论认为，权力与责任相关，因此，行政问责立法应该明确规定政府及其工作人员承担的责任。一般认为，行政问责立法必须对承担的责任内容作出四种规定：政治责任；行政责任；法律责任；道德责任。这四种责任可单独适用，也可合并适用。笔者认为，还应该在划分政务类和业务类公务员的前提下，明确政务类公务员可以适用四种责任，而业务类的公务员主要是承担法律和行政责任。

　　另外，本文认为对上述四种责任的承担方式应细化，让责任主体该追究什么责任方式可以“对号入座”，具有针对性。四种责任应该具体细化为行政主体承担责任的方式，其中，政治责任方式有：被弹劾、被质询、被罢免、不信任投票等；道德责任方式有公开道歉、引咎辞职等；行政责任方式有纠正不当的行政行为、通报批评、履行职责等；法律责任方式有行政赔偿、返还财产、恢复原状、恢复名誉、赔礼道歉、消除影响、撤职、开除、撤销违法行政行为等。完善问责程序程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。因此，行政问责立法要规范问责程序，以保证各问责主体的权利和权力。主要包括：设立各问责机构专门的问责受理机关，受理和统一管理投诉、检举和控告；规定受理期限、处理期限、复议期限；规定行政问责的回避制度、申辩制度；规定行政问责的启动程序，等等。鉴于当前人大和公民两个主要问责主体的缺位比较严重，因此，完善问责程序的重点应该是两个：一是完善人大问责程序。把宪法赋予人大问责政府官员的形式——问讯、质询、罢免、弹劾权，通过规范程序加以保证，使之具有可操作性。二是完善公民问责程序，包括如何启动公民问责程序、要求问责的公民达到多少数量和比例时就可以问责等等。同时对被问责的人员如何申辩等也必须加以完善。人为剥夺被问责者的申辩权，是违背问责制立法宗旨的。

　　结束语只有对行政问责进行全国统一的立法，才能摆脱现有的问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责，进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处，甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。

　　从法理上说，科学的行政问责制不应出现在此地要被问责而在彼地不需要被问责的现象，它应该是指向所有政府和所有公务员；同样，科学的行政问责制不应出现在此地被这样问责而在彼地被那样问责的现象，它应该是统一的。这就决定了行政问责法这一公共产品应该由全国统一供给，需要统一的中央司法体制的支撑。鉴于此，本文建议当条件成熟时尽快制定一个全国性的《行政问责制法》，以实现行政问责制应有的价值功能。