试论行政诉讼证明标准

[内容摘要] 本文从证明标准的理解，行政诉讼证明标准的特点以及行政诉讼证明标准与刑事诉讼证明标准、民事诉讼证明标准的区别，结合有关法律规定、理论和自己在行政审判中的实践，对行政诉讼证明标准进行了探讨，认为行政诉讼证明标准采用清楚而有说服力的标准为一般标准，优势证明标准和排除合理怀疑证明标准划分不仅有利于法官的办案，同时也是符合公正与效率价值的，也会使法官在办理案件中有章可依，节约了诉讼资源，节省了诉讼成本，也方便了行政管理相对人的合法权益的保护。

[主题词] 证据 证明标准 行政诉讼

证明标准指证据与事实之间的联系应当达到何种程度才能认定案件事实，也就是法官认定案件事实的最低证明要求，同时，证明标准的判断是所有在案证据综合证明力的判断，所以它是一项综合、复杂的工作和过程。虽然我国刑事、民事和行政三部诉讼法均未提到“证明标准”这一词语，但都有与证明标准问题有关的条文，如《刑事诉讼法》第162条、《民事诉讼法》第153条、《行政诉讼法》第61条，这些条文字面上有些差异，但一般都将其概括为：事实清楚，证据确实、充分。有的学者据此认为，我国三大诉讼中的证明标准是同一的，并且追求的都是客观真实。笔者不完全同意这种观点。因为司法上的客观真实实际上是一种通过证据对过去发生的事件即“真正”的客观真实的重现，案件事实的查明过程就是一个法官综合分析、运用当事人提供的各种证据，以期最大限度的重现“真正”的客观事实，以保证公正裁判的过程，因此，笔者同意“证明标准追求的都是客观真实”这一说法。但，我们必须看到，由于三大诉讼对败诉方（在刑事诉讼中主要针对性的是被告人）要承担的法律责任的严厉程度不同，三大诉讼的证明标准不可能也不应该是同一的；而且认定事实都不可能全部达到“事实清楚，证据确凿、充分”，这种同一的诉讼证明标准也不利于案件的审理和裁判。作为我国三大诉讼之一的行政诉讼在案件的当事人、审查的范围等方面与刑事诉讼、民事诉讼有着很大的不同，其证明标准也就理应有着自己的特色。

一、行政诉讼证明标准概述

证明标准是证据法中的基本问题，又称证明要求、证明任务、证明度、法定的证明程度，指证明主体为了实现其证明目的，在证据的质和量上应达到的程度，是对证明对象的范围和证明所达到的程度的界定。行政诉讼证明标准，是指在行政案件中依据行政诉讼法的规定，当事人履行举证责任、证明案件事实所应达到的程度，是人民法院查明行政案件事实，特别是被诉具体行政行为是否符合客观真实的标准，具体包括行政诉讼证据所应达到的质和量两方面的要求。

（一）从当事人的角度来理解，行政诉讼证明标准首先是行政诉讼当事人履行举证责任、证明其诉讼主张成立的标准，它与行政诉讼主体、举证责任、诉讼主张和诉讼后果紧密联系。

（二）从审判人员角度来理解，行政诉讼证明标准是法官对行政诉讼当事人证明的案件事实形成确信的标准。当事人是否切实履行了其举证责任，最终的衡量标准 是法官是否被说服，是否形成了内心确信。

（三）行政诉讼证明标准是法官在审理行政诉讼中，主观理念正确认识客观事实的必然要求。

二、行政诉讼证明标准与刑事、民事诉讼证明标准之间的区别

行政诉讼证明标准与刑事、民事诉讼证明标准相比，具有联系又有区别，其不同主要表现在以下三个方面：

（一）证明对象不同。我国行政诉讼法第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”从这一条的规定我们可以看出行政诉讼整体对象是具体行政行为，而不是行政相对人的行为；刑事诉讼整体证明对象是刑事案件事实；民事诉讼整体证明对象是民事争议。

（二）证明范围不同。行政诉讼的证明对象是具体行政行为具体行政行为是否证据确实充分，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序等；刑事诉讼的证明对象是刑事被告人的行为是否构成犯罪以及罪轻、罪重等刑事案件事实；民事诉讼的证明对象是当事人双方是否存在民事权益争议或者一方的行为是否侵犯另一方合法权益，以及各方应承担的民事责任的事实。

（三）证明程度不同。行政诉讼的客体是具体行政行为，它对行政相对人的利益和公共利益的影响是复杂的，甚至直接涉及行政相对人的人身权。相比较之下，行政诉讼对公共利益和个人利益的影响的严重程度要高于民事诉讼，低于刑事诉讼。因此，行政诉讼的证明标准没有必要象刑事诉讼那样严格，也不能象民事诉讼那样低，应当处于中间地带。但是，具体行政行为的多样性决定了行政诉讼对象的多样性，因此，行政诉讼不能采用单一的证明标准。

（四）证明对象的不同决定了证明方式不同。行政诉讼中要求行政主体在行政程序对行政相对人行为事实的审查，只要主要证据具备且能够证明法律要求的行为事实即可，而不必弄清行政相对人行为的所有事实细节。对行政相对人行为的详细审查，有些应当是行政机关在行政程序中的事情，有些是行政机关在行政程序中也没必要查清的事情。

三、行政诉讼证明标准的特点

与民事诉讼证明标准、刑事诉讼证明标准相比，行政诉讼证明标准具有以下特点：

（一）行政诉讼证明标准具有灵活性

行政诉讼证明标准与行政案件的具体性质和严重程度成比例关系，因说服责任 和推进责任 而异。案件越重大复杂，证明标准应当越高；说服责任的证明标准要高于推进责任的证明标准。

行政诉讼证明标准的灵活性表明，证明标准应当因行政案件的实体、程序和举证责任的不同而不同，问题越严重和复杂，就越要细心审查，在对案件真实情况形成确信之前所需要的有证明力的证据就越多。我国法律将行政案件的证明标准一律确定为案件事实清楚，证据确实充分，既不符合行政执法的实际需要，也不符合法规，应当改变。

（二）行政诉讼证明标准具有中间性

在民事诉讼中当事人的权利义务是对等的，一般采用优势证明标准；而刑事诉讼当事人之间的权利义务的不等程度最高，一般采用排除合理怀疑的证明标准；行政诉讼当事人的权利义务不等程度介于两者之间，行政诉讼证明标准居于中间地带，这就是行政诉讼证明标准的中间性。（这点在行政诉讼证明标准的特点中已经有论述，在此不再赘述）

（三）行政诉讼证明标准具有审查性

有关被诉具体行政行为的证明标准，既是被告履行说服责任的证明标准，也是人民法院审查被诉具体行政行为合法性或合理性的证明标准。同一证明标准，对被告来说是证明标准，对人民法院来说主要是审查的标准，这是行政诉讼证明标准区别于刑事诉讼和民事诉讼的一个特点，是由行政诉讼本身的司法审查性决定的。

四、行政诉讼证明标准探讨

基于上述行政诉讼证明标准的特点，以及其与刑事、民事诉讼证明标准的不同，行政诉讼的证明标准应当以清楚而有说服力的证明标准为主，合理性怀疑和优势证明标准为特例的多元化的证明标准。

（一）清楚而有说服力的证明标准——一般的标准

清楚而有说服力的证明标准是指在行政诉讼中，法庭按照当

事人双方提供的证据情况，对证据进行综合判断，以证明效力具有明显优势的一方当事人提供证据认定案件事实。由于行政法律关系中行政机关与行政相对人在权利义务上的不对等性，这也是绝大多数行政案件采用这种高于民事诉讼证明标准的一方面。对此，我们认为清楚而有说服力的证明标准确定为适用下列案件的证明标准：

1、行政机关适用简易程序作出具体行政行为的案件。简易程序是行政机关当场作出处理的程序。一方面，简易程序的手续简便，速度快，行政执法人员在案件发生的当时即作出处理决定，要求行政执法人员在短时间内做到案件事实清楚，证据确定充分，不切合实际；另一方面，适用简易程序的行政案件情节简单、争议不大，没有必要提出如此严格的证明要求。占优势的盖然性标准与简易程序的适用范围和程序本身相适应。

2、涉及预测性事实的行政案件。在预测性事实最终实现之前，行政机关无法排除其它合理的可能性，唯一能够做到的是认定的可能性比其它的可能性大。占优势的盖然性标准符合预测性事实的这个特征。

3、行政机关临时保全措施案件。行政机关在行政执法过程中，如果发现了违法嫌疑人，或者可能涉及本案处理的财产，有权依法采取临时性的限制措施，如扣留、扣押、查封等。这些措施具有临时性和保全性，有利于防止证据灭失，防止违法行为的继续发生。由于案件情况复杂，最终处理结果难以确定，要求行政机关在采取保全措施时就做到案件事实清楚，证据充分是不可能的。唯一的要求是行政机关在要取保全措施之前，必须调查收集一定的证据证明有这种必要性，即采取保全措施比不采取保全措施的必要性大。

（二）优势证明标准——接近民事诉讼证明标准的中间标准

所谓优势证明标准是指在行政诉讼中，法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。此种证明标准一般适用于涉及财产权或者人身权的行政裁决案件和行政赔偿案件。

行政裁决是指行政主体以中间人的身份裁决两造之间发生的民事纠纷的行政行为。因为行政裁决的客体是民事纠纷而非行政争议，所以在民事诉讼中采用的优势证明标准在行政裁决案件中具有充分的可行性。这里的“优势”是指一方当事人提供的证据较另一方当事人提供的证据更有说服力和证明力。这里的“优势”并不是指证据本身的分量而是证据分量的差额，但是行政诉讼审查的是行政裁决这种行政行为的合法性，这时的民事纠纷已非单纯地进入民事诉讼的民事纠纷，而是经过了公权力作用的民事纠纷，所以其证明标准比同等情况下进入民事诉讼的证明标准更高一些。但是要注意的是，在行政诉讼中，证明方一般是作为被告的行政机关与民事纠纷双方当事人；而在民事诉讼中却是民事纠纷的双方当事人。这也是导致证明标准高低的重要原因。

行政赔偿案件的争议是双方对赔偿数额的争议，它的性质基本和民事案件相同，并且行政相对人对赔偿请求等同于相应的民事权利，行政相对人有权利对赔偿请求放弃、变更等处分权，因此对行政赔偿案件也应当适用又是证明标准。

（三）排除合理怀疑标准——接近刑事诉讼证明标准的行政诉讼证明标准

排除合理怀疑标准是刑事诉讼中适用的证明标准。这里的“怀疑”是一种两可或多可的意识状态，具有正常理智的人、一般的人在选择其中一种时不能排除其他种的可能性和可行性。“合理”是指怀疑需有理由而非纯粹出于想像或幻想。在行政诉讼中适用排除合理怀疑标准的主要原因是，行政行为本身是一个多层次、多角度的行政手段，既包括具有一般行政行为特点的行政处理行为，也包括接近于民事行为的双方合意行为，甚至还包括一些比刑事制裁更为严厉的行政行为，例如劳动教养作为公安机关的行政职能，最多可以限制公民的人身自由达三年之久，比刑罚中的罚金、管制、拘役都更为严厉。所以在行政诉讼中除了适用明显优势证明标准这一一般标准外，还应当适用排除合理怀疑标准。

在适用排除合理怀疑标准时有一个限制性的条件，即必须是对行政相对人人身或者财产权益有重大影响。排除合理怀疑的证明标准是诉讼证明的严格标准，有利于推进依法行政原则。第一，必须对行政相对人的人身或者财产权益有影响。事实上，人身权和财产权是目前我国公民权利中最需要有力保障的权利，也是目前行政机关对行政相对人的权利影响最大、最重要的方面。第二，行政案件必须对行政相对人人身或者财产权益有重大影响，这是其深度条件。正因为行政行为对行政相对人的人身和财产权益有“重大影响”，这种重大影响的权益接近于刑事诉讼法保护的公民的权益，所以获得了如同公民在刑事诉讼中的保护。排除合理性怀疑可具体适用于下列四种行政案件：

1、限制人身自由权的案件。人身自由作为人的基本权利受到侵害蚀十分严重的，它基本等同于刑事案件。限制公民人身自由的案件包括行政拘留案件和劳动教养案件。

2、适用听证程序作出具体行政行为的案件。根据行政处罚法的规定，行政处罚程序分为简易程序、一般程序和听证程序。听证程序适用于吊销营业执照、责令停产停业和处以较大数额罚款的案件。

3、 人民法院作出变更判决和履行判决的案件。在履行判决和变更判决中，人民法院以自己的判断取代行政机关的判断，应当保证自己的判断比行政机关的判断更正确，对其认定案件事实的要求应当比行政机关高。

4、 行政机关适用一般程序作出具体行政行为的案件。一般程序虽然比听证程序简便，但是比简易程序复杂得多。排除合理怀疑的标准与一般程序的复杂性基本相适应

行政诉讼证明标准采用清楚而有说服力的标准为一般标准，优势证明标准和排除合理怀疑证明标准为补充的划分不仅有利于法官的办案，同时也是符合公正与效率价值的，再者行政诉讼证明标准的确立也会使法官在办理案件中有章可依，节约了诉讼资源，节省了诉讼成本，也方便了行政管理相对人的合法权益的保护。

参考文献：

1、《证据学》（第二版）樊崇义主编，中国人民公安大学出版社。

2、《证据法学》（新编），刘金友主编，中国政法大学出版社。

3、《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉的理解与适用》，孔祥俊著，中国人民公安大学出版社。

4、《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉的释义与适用》，李国光主编，人民法院出版社。

5、《行政法学》，罗豪才主编，北京大学出版社。

6、《诉讼证明原理》，吴宏耀、魏晓娜著，法律出版社。

7、卞建林主编：《证据法学》，中国政法大学出版社２０００年版。

程德刚