行政诉讼证明标准的适用

《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，由于该法对证据部分仅作了六条规定，在审判实践中很难适用。最高人民法院先后作出了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对行政审判起到了一定的帮助作用。2002年6月4日，最高人民法院又讨论通过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，并于2002年10月1日起施行。这个规定虽然对行政诉讼证据作了较为详细的规定，但在证明标准上也未能作出明确的规定，在实践中也很难把握。笔者结合多年的行政审判实践经验，对此谈点粗浅看法。

　　证明标准是指经过依法举证、调取证据、质证和认证程序，作为定案根据的证据能够使法庭相信案件事实真实存在或者成立的证明制度。行政诉讼同刑事诉讼、民事诉讼构成了我国三大诉讼体系，由于它们各自调整的范围不同，所以各种诉讼的证明标准也有所不同。具体表现为：

　　——刑事诉讼主要是要保证准确、及时地查明犯罪事实，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究。而刑事诉讼法及相关司法解释也没有对证明标准作出明确规定。刑事诉讼采用的证明标准一般认为是“排除合理怀疑”或者“超出合理怀疑”的证明标准，这是司法证明程序中要求最高的一种证明标准。所谓“排除合理怀疑”证明标准，是指案件主要事实均有相应的证据证明，且证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理地排除。刑事诉讼之所以采用这么高的证明标准是由刑事诉讼的目的所决定的，它既要惩罚犯罪分子，又要保障无罪的人不受刑事追究。

　　——民事诉讼主要是解决平等主体的公民、法人和其他组织之间的权利义务纠纷，确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益。而民事诉讼法及相关司法解释也同样没有对证明标准作出明确的规定。民事诉讼采用的证明标准一般认为是优势证明标准。所谓优势证明标准，是指法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。

　　——行政诉讼在证明标准的适用上与前二种诉讼存在着明显的不同，行政诉讼是解决不平等主体行政机关或组织与公民、法人和其他组织之间发生的行政争议，审查行政机关作出的具体行政行为是否合法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。人们常说，行政审判是社会主义法制国家的一个“睛雨表”，是“官”、“民”矛盾的“化解器”和“减压阀”，它直接反映人民群众的法制意识，直接体现依法行政的水平，是直接衡量公民权利的保障制度。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，作为被告的行政机关要对作出的被诉具体行政行为负有举证责任，在诉讼中应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。这一规定，显露出了行政审判极强的“案卷审查主义”色彩。案件审查因与刑事诉讼、民事诉讼的目的不同，所以采用证明标准上也就有所不同。多年来的行政审判实践和法学界的研究，行政诉讼的证明标准基本上倾向于根据案件的不同性质和情况，以采用明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和“排除合理怀疑”证明标准为补充，除法律另有规定外，法庭一般应当适用明显优势证明标准认定案件事实。它不但体现在实体处理上，同时也表现在程序上。这种“一主两副”的证明标准体现了行政诉讼特有的法制本性，准确地把握和适用这个证明标准对于正确认定案件事实，化解行政机关与公民、法人和其他组织之间的行政争议至关重要。

　　首先，采用明显优势的证明标准，就是要求人民法院按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据准确认定案件事实。在行政法律关系中，由于行政主体是依法享有国家行政管理职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织。在行政程序中，行政主体始终居于领导、支配、主导地位，享有某种管理特定事物的职权，可以以自己的名义对外行文，以自己的名义作出处理决定。而行政相对人在行政程序中始终处于被领导、被支配、被管理地位，只能在法律、法规允许的范围内处分自己的权利。这种地位上的不平等，导致行政主体在处理事务上享有法律赋予的某些特权，调查某些事项较行政相对人更容易，更易于全面调查收集相关证据，以保证其所作出的处理决定事实清楚，证据确凿充分。所以，我国行政诉讼法规定被告要对其作出的具体行政行为负举证责任以证明其作出的具体行政行为合法有效。行政相对人也可能提供相关证据，但多数情况下均不如行政主体提供的证据全面、系统。所以，行政诉讼原则上采用明显优势证明标准既符合我国行政诉讼法的立法本意，又能体现公正、公开、公平的原则。适用明显优势证明标准应当符合一定的要求：一是双方当事人提供的证据的证明效力相比较，一方当事人提供的证据证明效力具有较大的优势；二是该优势足以使法庭确信其主要的案件事实真实存在，或者更具有真实存在的可能性。如劳动和社会保障局在接到劳动者申请工伤认定的申请后，调查得知劳动者在工作时间内在工厂从事本职工作，因违反操作规程而致残，劳动者虽未同工厂签订劳动合同，属事实劳动关系，于是作出认定工伤的决定。工厂不服，以劳动者未同工厂签订劳动合同属临时雇工，又蓄意违章，不应认定工伤，提起行政诉讼。法院经审理认为，被告提供的证据与原告（工厂）提供的证据相比较占有明显优势，足以认定劳动者与工厂存在事实劳动关系，符合工伤认定的各种要件。所以，依据明显优势证明标准，维持了被告的处理决定。

　　其次，以优势证明标准为补充，是行政诉讼中针对涉及财产权和人身权争议的行政裁决案件的一般应适用的证明标准。这种证明标准的适用不仅包括涉及财产权和人身权争议的行政案件，同时还包括不作为案件和行政赔偿诉讼的案件。因为财产权和人身权争议的行政案件，在性质上属于经过行政机关处理的平等主体之间的民事权利义务争议的案件，所以基本上可参照民事诉讼的证明标准适用优势证明标准。对起诉被告不作为的案件和行政赔偿诉讼的案件，因根据规定原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，举证责任在原告一方，原告又属于弱势群体。所以，这类案件的证明标准亦应适用优势证明标准而不应适用明显优势证明标准，对原告不能太过于苛求，以便最大限度的保护公民、法人和其他组织的合法权益。如村民组申请市政府处理其与村民委员会之间的林木所有权争议案件，村民组认为栽植在本组山上的林木应归其所有，在行政程序中，村民组及村委会均提供了相关证据。市政府经过调查认为村委会取得了林权证，多年来亦对林木进行了经营管理，鉴于村民组也进行部分经营管理，决定林权共有，林木收益村委会与村民组按7：3分成。村民组不服，经复议后提起行政诉讼。法院经审理认为，被告调取村民委员会进行经营管理方面的证据系在作出处理决定后调取的，违反了行政诉讼法的规定，该证据不予采信。因这些证据未被采信，被告的其他证据比村民组提供的证据未占有优势，所以法院以被告的处理决定因主要证据不足而予以撤销。

　　第三，以“排除合理怀疑”的证明标准为补充是针对涉及拘留等限制人身自由、较大数额罚款的行政处罚以及强制措施、责令停产停业和吊销许可证和执照等对行政相对人人身或者财产有重大影响的行政案件参照刑事诉讼的证明标准而适用的又一种更加严格的证明标准。因为责令停产停业、吊销许可证和执照是对行政相对人在某种行为或能力上的处罚，拘留等限制人身自由是对行政相对人人身自由的限制，其处罚的严厉程度仅次于刑罚。为此，《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、第四十二条和第三十八条分别规定了在处罚前应当向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，告知当事人有要求举行听证的权利，拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。从以上规定，不难看出行政处罚法的立法本意是既要保障和监督行政机关有效地实施行政管理，维护社会利益和社会秩序，又要保护公民、法人和其他组织的合法权益不受非法侵害，二者不可偏废。如庄某诉某市公安局治安行政处罚一案，庄某因不服某贸易局工作人员在市场中扣押其销售的猪肉而发生争执，某市公安局以庄某妨碍执行公务为由，决定对庄某拘留15日。庄某不服，经复议后提起行政诉讼。法院经审理认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条第（七）项之规定，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的可以处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。这里强调的处罚要件是国家工作人员依法执行职务。而某贸易局工作人员在市场进行检查时，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，向当事人出示证件，不能证明其执法身份。在扣押猪肉时，未能依法出具制式相关文书而直接扣押，导致原告与其发生争执。被告提供的证据中没有充分证据证明贸易局工作人员系依法执行公务，故原告庄某与其发生争执不属于妨碍执行公务，不能以此对庄某进行处罚，被告作出的处罚决定主要证据不足，法院判决予以撤销。

　　根据这样的证明标准就要求行政机关或者组织要树立现代行政执法理念，提高行政执法水平。要紧密结合工作实际，研究制定各种执政为民、执政便民的制度和措施，为人民群众行使权利提供便利条件。要在作出处理决定之前调取好全部证据，以保证所调取的证据不论是在质量上还是在数量上均占有明显优势。不能在诉讼过程中为弥补证据不足而自行调取证据，也不能由委托的律师或委托代理人在诉讼中自行收集证据。能调取到原始书证、物证的要尽量收集原始证据。调取的证据既要有实体方面的证据又要有程序方面的事实证据，不可偏废。如行政相对人对处罚前的告知行为、送达等程序方面事实提出异议，而程序性事实的证明标准亦应采用明显优势证明标准，行政机关或者组织应提供明显优势的证据予以证明。否则，因无明显优势的程序性方面事实证据就有可能被法院以违反法定程序为由撤销其处罚决定。同时，要求作为行政相对人的公民、法人和其他组织不仅要把主要精力放在诉讼过程中，在行政程序中更要积极提供相应的证据以证明自己的主张，要为自己的陈述、申辩提供相应的证据。因为根据规定，原告或者第三人在诉讼中提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，行政机关或者组织可以在第一审程序中补充相应的证据。这也是行政诉讼中双方当事人法律地位平等的体现，有助于程序公正的实现。

　　综上所述，行政诉讼的证明标准应以采用明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和“排除合理怀疑”证明标准为补充，根据法律和司法解释的有关规定，考虑行政案件的性质、对当事人权益影响的大小等因素，在特定案件中具体确定认定案件事实的证明标准，确保案件事实清楚，证据确凿无误，这样的判决才能经得起历史的考验，最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，将司法为民的现代司法观念落到实处。辽宁省凤城市人民法院·单文