滨海新区行政管理体制改革问题刍议

　　「摘要」

　　天津滨海新区开发开放已上升为国家战略，区域行政管理体制改革正在进行，而这对我国区域发展及行政管理体制的改革创新具有重要的先行意义。本文结合滨海新区的国家战略背景，在对滨海新区行政管理体制现状及原因、改革必要性、改革的政策导向进行分析的基础上，重点对改革的难点问题进行讨论和思考。

　　「关键词」滨海新区；行政管理体制；改革

　　天津滨海新区是我国重要的综合配套改革实验区，区域范围包括塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、中新生态城和天津港区四个经济功能区，以及东丽区、津南区两行政区的部分区域。滨海新区开发开放已上升为国家战略，在《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》出台的背景下，滨海新区行政管理体制改革正掀起新的涌动，而这对我国区域发展及行政管理体制的改革创新无疑具有重要的先行意义。

　　一 滨海新区行政管理体制的现状及改革必要

　　从历史上看，先有行政区，再有开发区等经济功能区，而后有滨海新区，在区域功能格局变化的历史进程中行政管理体制的改革创新相伴而生。随着滨海新区作为市级战略开始实施以来，区域行政管理体制在纵向关系上的改革逐步展开，并同时带动横向关系上的改革走向深入，改革的结果最终在《天津滨海新区条例》、《天津经济技术开发区条例》、《天津港保税区条例》等地方法规上得到确认。现行滨海新区的行政管理体制主要表现以下两个方面：

　　1、纵向关系方面。滨海新区管委会作为市政府的派出机构，代表市政府对滨海新区开发建设和经济发展行使管理权，区内各区政府、经济功能区管理机构在负责各自辖区行政管理工作的同时，接受滨海新区管理委员会对经济建设工作的指导、协调。涉及滨海新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重点投资项目和结构调整等重要经济事项，应当由滨海新区管委会统筹管理。

　　2、横向关系方面。各行政区政府依照传统政府职能负责辖区内的经济管理职能、社会服务职能与公共管理职能，但不对辖区内的经济功能区行使行政管理权。各经济功能区管理机构是天津市政府的派出机构，代表市政府对开发区等经济功能区实行统一管理，管理职能主要是经济开发建设职能。

　　滨海新区现有行政体制在区域发展中发挥了积极的作用，但在实际运行中也存在现实的问题，整体上呈现出“邦联制”的特点：各行政区政府、经济功能区管委会都能有效行使各自管辖内的行政管理权，但缺乏高效的有机协调，而且经济功能区管委会社会服务与公共管理职能逐步扩张；滨海新区管委会组织机构与职能弱化，其整体协调、指导职能没能有效实施，区域整体发展缺乏有效统筹与协调。导致滨海新区行政体制横向与纵向上的现实困境有多方面原因。传统行政区划与资源分布、经济发展需要不协调是历史渊源；滨海新区现有行政体制的职能划分和配置与各行政区、经济功能区经济社会的快速发展需要不协调是根本原因；而现有法律制度对行政体制设计缺乏有效的制度支撑与机制保障是直接原因。

　　滨海新区的开发开放已经上升为国家战略，但行政管理体制的现状已经成为制约滨海新区经济社会科学发展的重要因素。在现有行政体制下，滨海新区区内各行政区、经济功能区行政职能趋同，行政效率不能有效提升；区域发展缺乏统一规划，各区都发展迅速，但区内竞争激烈，重复建设、不合理建设现象时有发生；区内经济亮点增多，但资源优势分散，影响优化配置，整体效能不高，制约区域整体核心竞争力的提升。因此，必须从制度、机制上加快滨海新区行政管理体制在纵向、横向方面的改革，构建符合滨海新区区域整体科学发展的行政管理体制。

　　二 滨海新区行政管理体制改革的政策导向

　　滨海新区区域范围涉及国家综合配套改革试验区和国家级经济功能区，因此行政管理体制改革具有重要的国家战略意义，必须探寻并参照国家的政策导向。

　　（一） “主体功能区”导向

　　十七大报告提出“主体功能区”概念，为滨海新区行政管理体制改革的区域定位提供了导向。“主体功能区”要求“推动区域协调发展，优化国土开发格局”，“完善区域政策，调整经济布局”，“遵循市场经济规律，突破行政区划界限”。而《国家级经济技术开发区经济社会发展十一五规划纲要》更要求国家级经济技术开发区“加强与其他特殊经济功能区资源整合、优势互补”，“开展与出口加工区、保税区和保税物流园区联动试点”，“以国家级开发区为龙头”，“形成综合性产业增长带”。因此，滨海新区的开发前景就是建成充满发展活力的“主体功能区”，但区别于“经济功能区”概念，“主体功能区”不仅要求原有经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区、保税区等经济功能区之间的区域联动，还应包括经济功能区与周边相关行政区之间的统一规划和协调发展，而滨海新区的行政管理体制改革必须以有利于区域联动发展及开发区的辐射带动作用为导向。

　　（二） “综合配套改革”导向

　　《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》提出滨海新区“以建立综合配套改革试验区为契机，探索新的区域发展模式，为全国发展改革提供经验和示范”，“统一规划，综合协调，建设若干特色鲜明的功能区，构建合理的空间布局”，“推进管理创新，建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制”。《国家级经济技术开发区经济社会发展十一五规划纲要》要求国家级经济技术开发区“全面推进综合配套改革”。因此，滨海新区行政管理体制的改革应打破传统行政区划与区域经济发展不协调的历史惯性，直面行政职能配置与管理效率不协调的现实难题，应突破单一行政主体范围而涉及区域内各管理主体的职能划分与协调，注重行政管理体制改革的综合配套性要求，创新行政管理职能划分原则与方法。

　　（三） “管委会体制”导向

　　《国家级经济技术开发区经济社会发展十一五规划纲要》要求“保持国家级开发区‘管委会体制’运行的稳定性和效率，原则上国家级开发区不得与所在行政区域管理机构合一”，“明确国家级开发区管理机构的法律地位、执法主体资格、管理职能、管理权限”，“根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能”。这为开发区等经济功能区“管委会体制”的保持并完善提供了导向：经济功能区原则上不能与所在行政区合并，管委会也原则上不能转变为一级政府，原则上也不能取消经济功能区管委会建制；管委会的法律地位与职能、权限将通过国家、地方立法确定，其职能配置将回归到以经济协调与管理职能为主。

　　可以说，上述三个方面的国家政策导向从改革的区域发展定位、改革的纵深与方法及改革的重点内容等方面为滨海新区行政管理体制改革做出了重要引导。

　　三 滨海新区行政管理体制改革的难点

　　作为对国家政策导向的落实，《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》（下称《总体方案》）初步提出了“一个加强，两个延伸，一个完善”的行政管理体制改革思路，触及了滨海新区行政管理体制改革的核心领域与难点。

　　（一）统筹与活力问题

　　在纵向关系方面，《总体方案》提出“一个加强”思路，即加强滨海新区管委会在统筹发展规划、基础设施建设、产业布局等方面的组织领导职能。但是，在加强区域整体发展统筹的同时，能够调动各区、特别是经济功能区的发展积极性、主动性、创造性才是改革的关键，而这无疑是改革的重要难点。

　　在改革设计过程中，必须坚持辨证看待统筹与活力的原则，缺乏有效统筹的活力是不科学的活力，而充满活力的统筹才是有生命力的统筹。而且，在具体制度构建上，更要认识到统筹与活力问题不简单等同于收权与放权问题，不科学的收权并不能形成有效的统筹，不科学的放权也不能激发更多的活力。经济功能区管委会职能扩充的历程表明职能的合理扩充促进了活力的增强，但扩充到不科学的程度又反过来制约自身活力的提升。所以，解决统筹与活力问题不能靠机械的职权分割与分配，不能依据形式上权力收放的大小程度，而是要从深层次上、依据经济社会发展的需要重新进行行政结构架设与职能配置。

　　首先，在行政体制结构上，借鉴政治学上国家结构理论，滨海新区的行政体制结构不能由目前的“邦联制”形式回归到传统的“单一制”形式。加强滨海新区管委会的组织领导与统筹职能是必要的，但不能把滨海新区管委会与行政区政府、经济功能区管理机构之间的纵向关系塑造为传统的垂直式集权模式，经济功能区发展的比较优势已经证明传统集权模式对于发展活力的枷锁意义。而且，应该看到浦东新区行政体制对于滨海新区借鉴意义的有限性，因为两者发展的基础与路径、国家级经济功能区的管理模式、区域构成复杂度等方面存在诸多的不同。

　　其次，从统筹与活力的需要出发，改革的方向应构建类似于“联邦制”形式的行政体制结构。各行政区政府、经济功能区管理机构在对区内经济社会发展规划与管理拥有自主权的基础上，把区域发展规划、产业布局、基础设施建设、区域发展协调等方面的职能适当分出上交滨海新区管委会，确保滨海新区管委会在区域宏观规划和区际协调层面具备有效的统筹规划权能。而分权的形式和程度通过地方法规予以确定。在此结构下，区域内各行政区政府、经济功能区管委会与滨海新区管委会之间的纵向关系不是严格的垂直领导关系，而是高低层面上的有机平行关系。

　　（二）延伸与定位问题

　　在横向关系方面，《总体方案》提出“两个延伸”思路，即促进经济功能区开发建设功能向行政区延伸，加强行政区政府对辖区内经济功能区的社会管理与公共服务职能的延伸。这种改革设计反映了区域整体发展的要求，但更面临着管理主体之间职能交叉与冲突的现实，如何有效协调各管理主体的职能延伸与科学定位无疑是改革的难点之一。

　　“两个延伸”思路存在内在的逻辑缺陷。根据该思路，促进经济功能区的开发建设向行政区延伸，而这种开发建设的延伸是否实施根本上是由经济开发的需要决定的，即此种“延伸”在根本上具有“经济属性”。而行政区根据属地原则加强对辖区内经济功能区的社会管理和公共服务职能的延伸，即此种“延伸”根本上具有“地域属性”或“行政属性”。两个“延伸”属性的差异带来内在的冲突，因为与“行政”的严格地域范围不同，“经济”的自身属性决定其从来都不遵守规则的空间范围，那么行政区社会公共职能的延伸是否能依据或适应经济功能区经济开发建设的需要是值得怀疑的。此种冲突极有可能导致经济功能区开发建设所需社会公共产品的短缺，而行政区公共管理和社会服务又缺乏有效性，更使改革思路设计者旨在打破地域隔阂挚肘的改革努力显得并不彻底。

　　“两个延伸”思路的逻辑缺陷和不彻底性根本上是区域功能格局设计不尽合理性的必然结果。其关于经济开发管理职能与社会服务职能、公共管理职能重新划分与配置的思路无疑是值得肯定的，但是其没能在最大程度上突破传统思维的束缚，没能破除传统行政区域划分与经济发展需要不协调的的历史惯性，没能充分考量“主体功能区”发展对于经济属性的高度需求，没能充分考虑传统行政地域界限与“主体功能区”的天然不协调性，而且在行政职能的重新配置中似乎还保留有“平均分权”的意识成份。

　　因此，完善“两个延伸”思路，首先，要彻底破除“平均分权”意识，树立“平行分权”观念，在行政区政府与经济功能区管理机构之间平行配置社会公共职能与经济管理职能，但这种平行配置并不是机械的分割，而是充分考虑平行间的分割剩余及有机联系。其次，建立经济功能区与行政区之间的“需求供应机制”，以经济功能区的经济开发建设需求为先导，以行政区的公共产品供应为配套，强化两者之间的有机联系。最后，打破行政区概念，突破行政区划界限，通过深化行政区行政体制改革，进一步破除行政区的“地域属性”限制，强化其区域发展服务功能，推进行政区向与经济功能区相配套的“社会公共服务功能区”转化，从而完善“主体功能区”的功能格局构架。

　　（三）配套制度问题

　　滨海新区行政体制改革的原则设计需要系列配套制度的支撑，《总体方案》提出“建立有利于发挥滨海新区整体优势和共同发展的管理制度”。因此，应尽快修改、完善《天津滨海新区条例》等地方法规，建立相关配套制度。

　　1、建立新型行政评价制度。滨海新区行政体制改革重要内容之一在行政区与经济功能区之间有机平行配置社会公共职能与经济建设管理职能，职能的不同决定行政区政府与经济功能区管理机构的行政管理具有不同的特点，不能适用同一的行政评价标准。因此，应建立新型的行政评价制度，在行政区与经济功能区之间适用具有不同侧重点的考核体系，经济功能区的行政评价应更多地侧重经济效益的考量，而行政区行政评价则应更侧重于社会效益方面的考量。在今年天津市开展的“解放思想，干事创业，科学发展”大讨论活动中，天津开发区提出构建“中国新经济平台”的经济发展指标体系就是一种新的尝试。

　　2、建立有效的公共财政体制。滨海新区的开发建设、行政区在经济功能区社会管理和公共服务功能的延伸需要有效的财力保障，否则“需求供应机制”便难以发挥实效。在财力来源方面，财力贡献主体应主要是各经济功能区，在财力缴纳方式上，可借鉴国际组织会费缴纳的原则，即依据经济实力，根据各经济功能区的经济实力确定其缴纳比例，同时鼓励发展较快的经济功能区贡献更大的财力支持。在财力使用方面，主要为向经济功能区延伸社会管理和公共服务功能提供财政保障，首先应建立专项开发基金形式，如滨海新区开发资金，保证财力使用的效果。其次，应避免财力使用上的平均主义，建立根据经济开发建设的需要合理有效地确定财力使用方向的原则。

　　综上所述，滨海新区行政管理体制改革实质内容就是滨海新区管委会、各行政区政府及各经济功能区管理机构之间重新的行政职能划分、配置及相应的机制设置。应坚持有利于区域整体科学发展、有利于发挥各行政区、经济功能区发展优势与积极性、行政职能合理划分与配置的原则，在纵向方面构建“联邦制”形式的行政体制结构，在横向方面完善经济功能区“准政府体制”，推动行政区向“社会公共服务功能区”转化，在行政区政府与经济功能区管理机构之间有机平行地配置社会公共职能与经济管理职能及“需求供应机制”，从而完善“主体功能区”的功能格局，并建立新型行政评价制度、有效的公共财政体制等配套制度。

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