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试论行政诉讼案件重作判决的适用范围

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2020-05-15 18:05

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目前在行政诉讼中，法院能够适用的法定判决方式有六种，即维持、撤销、变更、确认、限期履行、驳回诉讼请求，重作判决是指人民法院依法撤销或者部分撤销具体行政行为时一并要求被告重新作出具体行政行为的一种判决形式。它是撤销判决的一种附带形式,人民法院对此具有裁量权。立法为了规范重作判决,对其进行了一定限制。但实践中发现，重新作出判决在适用中仍存在某些不足应引起关注。
重作判决并不是一个独立的判决形式，它依附于撤销判决，其适用的前提条件是必须存在一个具体行政行为被判决撤销，但撤销判决并不必然附带重作判决。在何种情形下应判决重作，可从重作判决设立的目的出发来考量。重作判决，是为了防止被告以法院未判决重作为由消极行使职权，从而损害行政相对人的合法权益和社会公共利益。在审判实践中，存在着不同意见：一种意见认为，为从根本上维护当事人的利益，弥补法院撤销判决的不足，按照《行政诉讼法》第五十四条一款第（二）项规定，法院应对撤销判决的案件作出让行政机关在一定期限内重新作出的判决；另一种意见认为，法院判决撤销行政机关的行为，并不自然导致原告获得或继续保留其撤销前的状态，法院不可能代替行政机关作为。原告能否取得或继续保有其权益，仍要受被告行政机关后续行为的左右。

首先我们看一下，按照现行法律的规定，法院能否对此类案件作出重新作出行政行为判决。《行政诉讼法》第五十四条一款第（二）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。”也就是说，重作判决的前提条件是存在撤销判决的五种情形。撤销判决这一前提条件存在的情形下，依照现行法律规定，似乎可以作出重作判决。但法律虽然规定法院可以要求行政机关重新作出具体行政行为，但未规定具体什么情形下可以作出，由于司法权与行政权关系的复杂性，实践中法官不能准确把握，导致法院在判决中往往是一撤了之，一般不作重作判决。

我们再来分析一下持第二种意见的理由。法院判决撤销房屋所有权证的行为，是对违法行为的司法审查结果，对于此后行政机关不作为的行为，原告未起诉，法院不能进行审查。法院如判决重新作出行政行为，存在代替行政机关行政的嫌疑，是目前行政诉讼法所回避的。

此类事件中，法院虽然判决撤销违法行为，原告的合法权益并未得到现实保护，原告所追求的并不仅仅是撤销违法的具体行政行为，而是将原告的行为恢复到撤销以前的其所有的状态。避免出现原告胜诉但难以获得实质利益的现象。显然，法院如果只作出撤销判决是不能满足原告利益要求的。行政机关也完全可能以法院未明确判令其作为而拒绝恢复原来的行为状态。即使运用判令被告履行法定职责的判决形式，对违法变更等行为也难以达到有效的监督目的。有些人会认为如果行政机关不履行重新作出的职责，原告可以以起诉被告不作为的方式解决此类问题，但实践中，很多人对打官司本身有抵触情绪，为了一件事情，连打几场官司实在是为难他们，他们中很多选择上访告状，以求一次性解决问题，造成了社会不稳定因素的增加。我们可以看出，对法定判决方式的传统理解和认识已经严重影响了行政诉讼案件的处理，这一现状应当引起大家的高度关注。

解决此类案件出现的问题，要具体分析。行政机关作出行政许可行为，固然要审查是否符合条件，甚至有些案件，即使具备条件，也要受多种因素的限制，不能及时作出行政行为。我们认为，法院判令被告重新作出行政行为不必进行实质审查，即不必要对条件、程序及行政机关适用法律进行全面审查，因为对行政机关重新作出的行政行为，利害关系人有异议的，仍具有复议、诉讼等救济途径来维护自身的合法权益，法院先行审查会剥夺利害关系人的相关权利。

重作判决应当限定明确范围，理论上能否判令行政机关重新作出行为取决于行政机关对该项具体行政行为的自由裁量度。当行政机关对行政行为不存在自由裁量权时，法院判令行政机关重新作出具体行政行为是可行的。但行政机关对行政行为享有自由裁量权时，法院直接判令被告按照法院的判决重新作出具体行政行为应视为侵害行政权。在实践还要注意要根据案件情况和法院撤销的理由区别对待，建议在修改行政诉讼法时，应增加规定重作判决的具体适用范围，使其更具有操作性。笔者认为我们要充分发挥重作判决在定纷止争、案结事了方面的功效，应区分以下情形分别对待。

第一、对于变更行政行为前，行政机关对原具体行政行为已履行撤销、注销程序的，应以尊重当事人意愿为主，法院一般不宜判决重新作出行政行为。

第二、对于行政机关在举证期限内未举证据依据而导致法院撤销行政行为的，因法院未对行政行为进行实质司法审查，变更行政行为是否合法不能确定，应由行政机关权衡是否重新作出，法院一般不宜判决重新作出行政行为。

第三、具体行政行为由于主要证据不足被判决撤销，如果根据现有的证据，被告认定的事实不能成立或者处于不明状态，一般不能判决重作，但被告认定的事实系某否定性事实以及解决平等主体间的民事争议的行政行为除外。例如，被告认定原告所受伤害非工作原因造成的，故不认定为工伤，经审查，被告所作的认定证据不足，此时，应判决撤销并责令重作。

第四、对于行政机关因违反法定程序和法律依据适用错误而被法院撤销的行政行为，因为法院未对其实体证据做出判断，应由行政机关选择适用何种途径解决，法院一般不宜判决重新作出行政行为。

第五、具体行政行为由于超越职权被撤销的，有两种情形，一种是被告对其处理的事项没有管辖权，一种是被告对该事项有管辖权，但无权作出其所作种类的行政行为。前一种情形，不能判决重作。

第六、具体行政行为适用法律、法规错误被撤销，如果被告是因为定性错误，将原告的合法行为定为违法行为，不能判决重作。

第七、具体行政行为适用法律、法规错误被撤销，如果被告是因为定性错误，将原告的合法行为定为违法行为，不能判决重作。

第八、具体行政行为由于超越职权被撤销的，有两种情形，一种是被告对其处理的事项没有管辖权，一种是被告对该事项有管辖权，但无权作出其所作种类的行政行为。前一种情形，不能判决重作。

第九、行为类型上的排除：事实行为和程序上的否定行为。事实行为因无内容可撤销，无法适用撤销判决，自然不能适用重作判决。程序上的否定性行为，有两种表现形式：未作出任何答复和不予受理决定。前一种情形，因被告未作为，撤销判决无适用的对象，自然无法判决重新作出具体行政行为。后一种情形，如果被告做出的不予受理决定错误，那么从诉讼效益的角度出发，法院在判决撤销的同时，应直接判令被告受理该事项。例如，被告对原告的行政复议申请作出不予受理决定，法院经审理认为，被告应当受理原告的复议申请，在判决撤销不予受理决定的同时，应判令被告受理原告的申请。

第十、对于已对证据依据进行合法性审查，法院认为认定事实错误的案件，法院在判决撤销行政行为时，法院应当判决重新作出行政行为。

第十一、行政行为认定的事实清楚，不判决重作将会对国家利益或社会公共利益造成较大不利影响。被诉具体行政行为认定的事实清楚，原则上都可以判决被告重新作出具体行政行为，但有些情形下，不宜判决重作。例如，原告的违法行为轻微，其起诉要求撤销具体行政行为，经审查，被诉具体行政行为被撤销，但认定的事实清楚。这种情形下，是否再对原告的行为进行处理，可由被告自由裁量。因为要求被告重作并不是原告的诉请，法院主动判决重作，将会打击原告提起行政诉讼的积极性和对行政诉讼的信心。因此，只有当不判决重作将对国家利益或者公共利益造成较大不利影响时，才可判决重作。至于何为较大不利影响，需法官根据具体案情进行裁量。

我们在判决重新作出行政行为时还要注意，法院要求行政机关重新作出具体行政行为的判决内容必须明确，否则很容易被行政机关曲解或规避。这样才能真正保护原告合法权益，防止出现讼累，同时也可以在合理限度内维护行政机关行使其自由裁量权。

综上，笔者认为，对司法权与行政权的关系，司法权如何合法合理行使、法院判决方式的完善等问题仍有必要再作分析和讨论。现行重作判决的法律规定事实上受到了权力分立观念的深刻影响，认为法院如果直接作出实质上的决定，就属于侵犯行政权。实际上，这一观念是保守和落后的。从保护人民利益，有效地监督行政机关依法行政的高度来看，法院判决重新作出具体行政行为，应当得到支持。所以，赋予法院一定程序和范围的更大司法权不仅可行，而且必要。

许昌市魏都区人民法院海建伟

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