浅析当前税收执法中存在的主要问题及对策

　　论文摘要 从我国的税收实践来看，税收执法还不尽人意，不同程度地存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。这些现象的存在，影响了我国税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。依法治税要求税务机关在执法过程中按照税收法律、法规严格进行征收管理，做到“有法可依，有法必依，违法必究”。在对国家履行职责义务的同时，保障纳税人的合法权益。但在现实税收执法中，依法治税原则的贯彻落实却受到各方面因素的干扰。主要表现为：税收计划管理与推进“依法治税”之间的矛盾：“地方政策”代替税收法律的问题严重；税务机关执法存在的问题；纳税人纳税意识淡薄，偷逃税普遍等方面。通过对税务执法问题成因的分析，我们会发现，税务执法依据不完备；尚待建立健全的税务司法保障体系，难以为税务执法提供强有力的后盾；征收管理力度不够；税收环境不够理想都是影响税收公正执法的羁绊。清除依法治税的障碍是一项长期而艰巨的任务，是一个复杂的系统工程，必须将其放在依法治国的高度来认识和解决。应从以下几个方面着手：一是加强税收立法，健全税收法律体系；二是提高全民纳税意识和护税观念；三是改进征管，完善内部制约机制；四是完善机制，创造良好的税收环境。

　　关键词：依法治税 税收执法 税收环境 税收立法 征收管理

　　从我国的税收实践来看，税收执法还不尽人意，不同程度地存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。这些现象的存在，影响了我国税收法规的贯彻实施和依法治税的进程。

　　一、税收执法中存在的问题

　　（一）税收计划管理与推进“依法治税”之间的矛盾

　　目前制定税收计划任务的主要依据是上年税收完成数和计划年度预计的经济增长速度。税收计划指标的确定存在较大的主观性和随意性。与客观经济发展和税源变化很难保持协调和一致。税收计划的指令性使各级税务机关把完成收入任务作为至高无上的奋斗目标。出现任务“紧张”时，政策服从于任务；任务“宽松”时。藏富于地方；任务“适中”时，区别对待。更为严重的是在一些经济发展速度较慢，税源不充足的地区，大量存在“收过头税”、“寅吃卯粮”、“税收附征”、变相包税的现象。①这种“任务治税”的指导思想，已完全偏离了“计划指导税收”的宗旨，背离了依法治税的基本原则，成为我国税收执法中“人治”现象不能得到根治的主要原因。

　　（二）“地方政策”代替税收法律的问题严重

　　新的经济形势下。一些地方政府从本地区的利益出发，往往超越法律的权限，对税收执法进行干扰。例如，以支定收，加重税负；为保证税收收入不致滑坡，政府要求对企业所得税实行承包，使所得税名实不符；随意批准“缓税”，增加了税务机关的执法难度，妨碍了税收征管基本目标的实现。②所有这些，都极大地干扰和阻碍了依法治税。

　　（三）税务机关执法存在的问题

　　1.重人治，轻法治。越权、滥用权力与随意处置的现象同时存在。有的收“人情税”、“关系税”，把个人行为凌驾于法律之上，一人说了算，致使该征的不征，该免的不免，该罚的不罚；有的擅自变通税法，改变法定的税基、税率、处罚标准；有的权限范围掌握不准确，越权处罚等等。归根到底，还是执法人高高在上的思想观念问题，是一个根深蒂固的“人治”问题。

　　2.重实体法，轻程序法。许多税务人员对各税种的税收政策法规掌握得很熟练，但对《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）的运用却相对生疏。特别是《行政处罚法》实施以后，对税务人员的执法行为进一步进行了规范，许多税务干部因怕引起行政诉讼和行政复议，在执法中畏首畏尾。这在很大程度上弱化了税法的刚性。在执法过程中有重口头告知，轻执法文书现象。现行的税收法律对每一个执法环节都规定有相应的执法文书。这些文书不仅是检验税务人员是否正确执法的凭证，更是税务机关在行政复议、行政诉讼中最直接、最有力的执法证据。我们常说“口说无凭”，但在执法中却仍然存在口头告知现象。特别是在催缴税款、个体户定税、督促办理税务登记证等事项上，更是“一说了之”，为今后解决涉税问题埋下隐患。在日常税收活动中，许多基层单位和税务人员不重视税收执法程序，凭感觉和经验办事，随意简化税收执法手续，尤其是对于所作的具体行政执法行为的依据和理由，应当告知相对人的却不告知；按程序要求应当填写税收处理决定的，却以税收检查报告或以罚款缴款书来代替；对于应当登记备（立）案的资料不登记备（立）案，有的不按规定的程序步骤执法，造成先罚款后补税，有的因时间一长不了了之；对于一些税务违章行为，该采取税收保全措施的不采取，却以扣押保证金的形式来代替，甚至尽量不处罚，造成执法失误。

　　（四）纳税人纳税意识淡薄，偷逃税普遍

　　由于历史的原因、现实制度设计的缺陷和管理上的问题等诸因素影响，我国税源流失非常严重，纳税人的纳税意识差偷逃税普遍的存在，这种现象一旦在社会范围内形成示范效应，必然会使税务执法失去公平和公正。

　　二、税务执法问题的根源分析

　　依法治税中暴露出的问题，究其根源，主要有以下几点：

　　（一）税务执法依据不完备

　　盂德斯鸠指出：“一切法律并无绝对的优劣或价值；凡是适合国情的法律就是最好的法律”。③税收法律制度表现尤为明显，税制先进是必要的，但过于超前和追求理想化模式不仅不能促进经济发展，而且有碍依法治税。税制具有可操作性是依法治税的前提，如果税制脱离本国国情，无法操作或操作中漏洞百出，要做到依法治税就很困难。现行税制总的看来是基本符合我国国情的，但不合理的因素也不少。主要表现在：

　　1.税收实体法中很多要素不确定，难以操作。现行的各税收实体法松散排列，法律地位不明确，税法优先权缺乏保障。现行的单行税种税法立法层次低，且平行并列，重复因素较多，在一定程度上影响了法律效力。④对许多税种的税制要素，税法没有作出具体规定。使税务机关很难对实际问题作出准确的判定。运用“自由裁量权”时，容易出现有失公平的现象。

　　2.税收程序法中有关规定不严密，《税收征管法》一方面表现出法律条文的弹性大，可操作性差。另一方面漏洞多，税收执法中许多主要问题没有以法律的形式加以确定。例如，《税收征管法》中尚未对税收稽查诸多内容作出具体规定，妨碍了新的税收征管模式的运行。

　　3.税收法律与其它法律不衔接，影响了税收法律的实施效力。近几年我国相继出台的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》都与税务执法有一定的联系，而现行的《税收征管法》中关于税务行政处罚、税务行政诉讼和税务行政复议的内容，有许多与上述各法律不相衔接之处，致使法律执行中出现许多矛盾的地方。

　　（二）税务司法保障体系不健全，难以为税务执法提供强有力的后盾

　　税务司法保障体系是发挥国家司法力量的强制、威慑作用，严厉制裁破坏国家税收秩序的严重违法犯罪行为，保证税务执法严肃性的重要方面。我国现行税务司法保障体系并没有表现出其保障税务执法的基本功能。主要存在的问题是：个体私营业主税法意识相对薄弱，偷骗抗税行为发生频繁，税务执法的难度相应增大。税务司法保障体系的功能发挥尚未到位。在税收犯罪案件处理中，由于以罚代刑的问题普遍存在，致使打击力度不够，造成税务违法犯罪活动猖撅，降低了税务执法的水平和质量。

　　（三）征收管理力度不够

　　依法治税的载体是税收征管，对什么征税，按什么标准征税，在什么环节征税，怎样征税等都是法定的，必须依法进行。但制约征管质量的内在因素也很多，包括征管手段、征管方式、征管模式、考核标准及税务人员素质等。

　　1.征管手段。现行《税收征管法》及《刑法》对保护依法征税作了不少规定，但是，确保税务机关强制征税的手段仍显不足。比如运用暂停支付保全税收，银行不配合，税务机关就没有措施对其制裁；扣押物资遭拒绝，税务机关只能请求其他部门协助；遇到暴力抗税者，税务机关应对的手段明显乏力。税务机关的征管条件也明显落后，一些纳税人在交通、通讯设备方面明显优于税务机关。夜晚交易、非市场交易等如果财务账簿没有反映，税务机关就无法控管。

　　2.征管方式。随着民营经济不断发展壮大，原国有企业的市场份额被改制后的个体私营企业及其他经济形式所取代，但其税收份额却被吞食，原因就在于税务机关仍在沿袭过去查账征收、双定征收的老方式，“账外经营”、“额外收入”大量存在，缺乏相应的控管措施。

　　3.征管模式。对现行的申报纳税、优化服务、集中征收、重点稽查、计算机监控模式的理解存在许多偏差，直接影响实际征管。申报纳税在纳税人缺乏自觉纳税意识的情况下，形成漏征漏管；优化服务体现在税务代理上被扭曲为创收谋利，安置富余人员；集中征收、重点稽查在一些地方只是把过去的专管员更名为稽查员，所从事的仍是过去的管理工作，仅仅是将开票征收职能集中到办税服务厅了，与过去相比，反而造成了征与管的脱节；目前的稽查，检查与审理并未真正分开，从取证到执行由一人或两人包办的现象屡见不鲜；企业信息是由税务机关凭纳税人的申报资料录入计算机的，信息来源的单一性和非可靠性，使计算机监控的力度大打折扣。在这种模式下推行依法治税，其结果不言而喻。

　　4.考核标准不完善。组织财政收入是税收的基本职能，因而从上到下的考核标准主要就是收入计划完成得如何。全国工商税收连年超经济增长，这种考核方式功不可没。但它也必然导致税务机关以任务为中心，税源好的地方怕计划递增，完成计划后搞“藏富于企业”，有税不收；税源差的地方为保计划，寅吃卯粮，借税入库。⑤依率计征、照章纳税只能是纸上谈兵。

　　5.税务人员素质有待提高。总的看，全国税务系统职工基本上能适应依法治税的要求，但也有明显差距：一是部分人员责任意识差，缺乏爱岗敬业精神，工作懒懒散散，不求上进。二是部分人员适应能力差，缺乏勤奋好学、只争朝夕的精神，不愿学习新知识，掌握新技能，难以适应新形势。三是少数人员法纪观念淡薄，执法违法，知法犯法，经不起诱惑，为偷抗骗税开绿灯，甚至直接参与涉税犯罪。

　　（四）税收环境不够理想

　　1.文化渊源。两千多年的封建专制统治，使人们对苛捐杂税深恶痛绝。新中国成立后，又走向另一极端，片面追求税制简化，严重淡化了人们对税收的认识，不少人对税收的含义产生了曲解，这是当今公民纳税意识淡薄的历史渊源。⑥我们的公民习惯于接受政府救济，却对依法收税、政府组织收入不理解。

　　2.法治环境。涉税犯罪得不到应有的追究，许多偷骗税案件都是以补代罚，以罚代刑，大事化小，小事化了。与司法部门或个别司法人员利益冲突的税案久拖不决，重案轻判或不判的现象时有发生；司法人员不熟悉税收政策及管理程序，税案误判的也不是没有。这种法治环境难以维护依法治税，有时甚至削弱了依法治税。

　　3.行政干预。目前分税制财政体制不够规范，少数地方行政领导干预税收执法，具体表现在：一是政出多门。管工业的领导要让，管财政的领导要收，弄得税务机关无所适从。二是先地方后中央。在组织入库时，地方税先入，共享税居中，中央税居后。地方税可一超再超，中央税则只能保基数，不准多收。三是自立章法。有的地方以发展经济为名，超越权限，擅自变通，强行要求税务机关执行。四是说情庇护。对在地方有一定影响的企业，领导打招呼要法外施恩，手下留情，致使该收税的收不上来，该查的案件不能依法查处。

　　三、解决税收执法问题的几点建议

　　（一）加强税收立法，健全税收法律体系

　　加强税收立法，健全税收法律体系是推进依法治税、治理税收流失的基础。基本思路是：建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相配套的税收法律体系。尽快研究制定颁布《中华人民共和国税收基本法》。把《中华人民共和国营业税暂行条例》上升为法律。加快地方税立法的步伐，形成从中央到地方完整的税收法律体系。

　　（二）提高全民纳税意识和护税观念

　　1.树立依法纳税义务观。依法纳税不是光荣不光荣的道德问题，而是是否遵纪守法的法律问题。必须强化纳税人的义务观，纠正“纳税光荣论”，“纳税多贡献大”的法制观念，通过广泛的税法宣传教育，促使广大纳税人树立新型纳税观念，为依法治税奠定坚实的社会基础。

　　2.培育协税护税网络。当前国民税收意识较差，普遍存在认识上的误区，以为税收就是加重人民的负担，收税是税务机关的事，与己无关。事实上，支持税收工作是全民的义务，是全体享税人不可推卸的责任。税收最终是由人民使用，税收没有做到应收尽收，实质上是把人民的利益让渡给小团体或个人。应当看到，税收尤其是地方税收零星分散，征管难度很大，仅靠税务机关是不可能做到应收尽收的。必须动员全社会力量，建立起密切联系的协税护税网络，相关部门自觉依法代扣代缴，消费者主动索要发票，广大群众积极举报涉税违法犯罪行为，形成强大的社会舆论和监督力量。做到税收应收尽收，以保障人民的安居乐业，社会的全面进步。

　　（三）改进征管，完善内部制约机制

　　1.确定适合我国国情的征管模式。实行分类管理，明确划分征收、管理、稽查3 个环节的工作职责，既相互联系，又相互制约，形成分工合理、协调制衡、权责分明、科学管理的新机制。

　　2.改进征管手段和征管方式。应加快各种税控机的研制、推广和运用，除税控加油机外，还应研制税控开票机、税控售货机、税控里程表、税控衡量器具等高科技产品。应要求所有企业尽快实行电算化，最终可强制实行企业计算机与税务机关联网。对不能实行电算化的企业（特别是大中型企业）不予注册，以提高监控效果。税务稽查应将调查与审理、执行彻底分开，防止个人说了算。

　　3.改进考核方式。税务机关应转变观念，将过去的计划考核标准改变为“应收尽收”，建立完整的征管质量考核体系，真正实现依率计征，照章征税，杜绝有税不收或收“过头税”的问题。

　　4 、进一步加强税务干部队伍法制和业务建设。要做到公正、严格执法，最根本的是执法者要牢固树立法制观念，做到心中有法、虑必及法、言必合法、行必循法。首先，抓好各级领导班子的法制建设；其次，切实加强对税务人员的法制教育和业务培训；再次，开展税务人员的职业道德教育和全心全意为人民服务的宗旨教育，引进激励机制，激发广大税务人员从事税收工作的自豪感，荣誉感。

　　5 、强化税务行政执法监督制约机制，全面实行税务行政执法责任制。各级税务机关要自觉接受来自各级党委、政府、人大、政协、司法、新闻媒介和人民群众的广泛的外部监督，建立健全和强化内部的执法监督制约机制，完善内部监督机制，全面推行税务行政执法责任制，明确每个单位、部门、岗位、税务人员的行政执法责任，做到责、权、利相统一，从而使执法监督工作更加规范化、制度化，形成内外相促、上下结合、专兼配套、形式多样的执法监督体系。

　　（四）完善机制，创造良好的税收环境

　　1.将税收工作纳入地方政府及其对各部门的考核体系中。对地方行政领导在任期内自立章法，变通税收政策，截留税款，混淆级次的，应依法追究。对说情包庇纳税人的，实行登记制度，情节严重的给予必要的处分。对于干扰税收执法的，既要承担行政责任，也要承担法律责任。

　　2.惩治司法腐败，对在税收上徇私枉法的司法人员予以严惩；对涉税案件该办不办，久拖不决，造成税收流失的，应追查相关人员责任；对银行等部门该协助扣款不履行义务的，除由其负责赔偿流失的税收外，还应给予一定的经济处罚，情节严重的，应追究刑事责任。

　　3.关注税法宣传。充分发挥宣传部门、教育部门、法制部门、新闻媒体的职能作用，使税法宣传收到更好的效果。

　　4.树立依法用税观。

　　过去，人们把依法治税等同于依法征税和依法纳税。实质上依法治税的关键，还在于真正把握税的运动方向和最终投向。更新税收观念，必须更新用税人的观念。在现代民主、法制思想熏陶下，纳税人思考的不仅仅再是为什么缴税、如何缴税、缴多少税的问题，他们更关注纳税人的钱被用到哪里去了，用得是否合理，用得是否有效。目前，一些用税人用起税来随心所欲，安排支出大手大脚，下达收入计划缺乏科学依据，投资建设浪费严重，要切实改变这种状况，必须更新用税人的税收观念。要消除“吃饭财政”观、提高用税效率意识、公开透明税收用途。

　　首先，消除“吃饭财政”观。公民纳税是以政府提供公共物品和服务为前提的，而不是为了养公务员或其他人。“吃饭财政”忽视了税收权利与义务的对称，一方面纳税人权益没有得到很好保障，另一方面财力大量浪费，税务机关征税难以理直气壮。其次，提高用税效率意识。将有限的资金用在刀刃上，提高资金使用效率。再次，公开透明税收用途。让广大纳税人知道税收用在何处，增加其贡献感、荣誉感，同时也便于加强对用税人的监督，反腐倡廉。最后，树立大力支持征税人的观念。财政财政，有财才能行政。任何税收活动的开展，都离不开财力、物力的投入。只有征管强化，才有税收增加，也才有财力充裕。用税人必须支持征税人，协力严肃处置支持、包庇、纵容纳税人偷、逃、骗、抗、欠、赖税行为。从财力上保证税收管理效率提高，加大对税收征管现代化的政策资金支持，建立税务稽查专项经费制度和涉税案件举报奖励制度。

　　注释：

　　①②贾绍华《推进依法治税治理税收流失》（《湖北税务》2003年第1 期）

　　③盂德斯鸠《论法的精神》《中华人民共和国税收征收管理法》

　　④《税收执法基础理论》（中国税务出版社）

　　⑤石恩祥著《更新观念严格依法治税》（《辽宁税务》2003年第8 期）

　　⑥《税赋发展史》（吉林大学出版社）

　　参考文献资料

　　1 、沈宗灵主编《法学基础理论》（北京大学出版社1994年5 月出版）。

　　2 、向涛、刘淑兰、任运良主编《行政管理学概论》（东北财经大学出版社1994年11月出版）。

　　3 、陈德仲主编《行政法学》（中共中央党校函授学院1998年8 月修订出版）。

　　4 、湖北省国家税务局编著《税务行政管理》（中国税务出版社1999年10月出版）

　　5 、冷报德著《加强税收立法健全税收法制》（《税务研究》2001年第5 期）

　　6 、曾飞葛开珍著《推行税收执法责任制应注意的几个问题》（《中国税务》2003年第9 期）

　　7 、宋文军著《税收征管若干基本问题研究》（《河南税务》2002年第10期）

　　8 、靳万军著《关于税收执法权的一般研究》（《安徽税务》2003年第2 期）

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