总体性治理——多元政府间关系的趋向

【出处】《领导科学》
【摘要】多元府际关系研究易陷入只见树木不见森林的窘境，必须辨明自身位置、破除窠臼羁绊、揭示政府网络秘密，提升到俯视整体的高度，回溯历史与瞻望前景结合以找准方向。总体性治理注重分化与综合，尊重历史发展与审慎理性；基于个体的总体性，尊重多元行政主体的独立性，破除多元行政主体职责不清和各自为政的迷失困境；立足历史的总体性，在法治框架内于连续的共时态中归结出多元政府间关系的发展方向。
【关键词】多元政府间关系；总体性治理；生长型政府；自生自发秩序
【写作年份】2011年

【正文】

总体性治理包括纵向、横向、斜向、网络状治理，促进高层与高层、高层与基层、基层与基层的互动，解决职责不清的主体不明确问题，弥合各自为政造成的碎片化困境；总体性治理有着方向性、动态性、连续性，其涵盖范围可大可小，跨层级、跨部门加强协调合作，历时态、高屋建瓴、超然的对网络状府际治理进行方向引导。总体性治理从历史发展的维度，描述多元政府间关系发展的方向与前景，在法治框架下的自生自发秩序中不断试错，积淀出行政主体地位独立、各自为政状况降解的网络型府际治理之道。

一、总体性治理的渊源和根基

总体性治理基于历史发展视野，尊重行政主体独立性、倡导多元政府间合作，是一种新思维和超然的思路导向。

张康之教授从总体性治理视野指出“总体是包含着过去、现在和未来这三个向度的统一；在总体化中只有一个向度，那就是未来。” 1这实现了历时态的统一融合，回溯历史又面向未来，综合出符合未来情境发展的政府间关系。多元政府间亦存在冲突，时常在此岸与彼岸间摇摆不定以致丧失恒定性，故需以稳定而全面的视野建构总体性治理体系，勾勒出多元政府间关系的未来蓝图。

从历史发展脉络中探寻总体性治理的建构之道。“离开总体，单独孤立的事实并不具有时间性；单独孤立的事实是抽象的、不现实的，不处在与总体的各部分联系的网络中，因而它与他物之间的区别无法确定。” 2对于农业社会而言，府际关系往往处在皇权的束缚之下，但这并不能说农业社会不存在府际关系，毕竟农业社会的权力抵至县级，何况各级政府实际上是存在一定自治权的，其政府间也存在各种交流合作；工业社会的府际关系往往建构在官僚制体制之下，对于推动政府间关系步入正轨起到一定作用。从总体性角度而言，可对清末民初至今的多元政府间关系不予甄别，毕竟行政区划是延续历史传统设置的，源流实则一脉相承，并非一朝一夕所能改变，亦非一成不变；即便有人不承认满清时代的文字狱，出于各种原因否认抗战期间沦陷区的境况，但其过程已然烙印在历史轨迹中，不承认其过程即为无视总体性。后工业社会府际关系在朝着多元合作的方向递进，这契合总体性治理从历史发展角度阐述事实的特质。

倡导合作的总体性治理。从当前大陆政府间关系现状分析，多元行政主体皆为掌舵者，看似多中心治理体系，实则为等级森严、职责不清的结构单元。仅以县市关系分析，就是以城市发展为中心而牺牲县域群体的利益，加之中国城市化过程更多依靠行政命令进行，而少有经过民众票决或议会立法，方式程序略显僵硬和难以经过检验，造成政府间关系互相推诿或彼此争利。单纯通过行政命令形成的各种被城市化区域，不仅未被征求意见的民众意见相左，各行政主体间利益也并不一致，看似行政级别不可逾越，实则互不统辖的行政主体各自为政，这违背了政府设立的初衷。“在复杂性、不确定性迅速增长的条件下，治理过程把制定共同目标、共同标准作为契入点，能够导向总体性治理体系的出现。” 3实际上，地方政府是总体政府的部分，总体政府是地方政府的叠加，脱离了总体的部分就如同无源之水，只有立足于总体视野并付诸实践的地方政府的联合才能指向未来。

未来导向和尊重独立性的总体性治理。“政治的主体化是促进平等或纠错的行动，通过居间者以形成整体融合，把一个群体和另一个群体联结起来，把一个存在和一个非存在或一个将要到来的存在联结起来。” 4这带有导向性，无论从政策制定过程中，抑或政策执行过程中都注重民主，超越纵横向的斜向府际治理过程中吸纳各种意见，注重高层政府部门与地方政府及其部门的合作。“整体政府是一个伞概念，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施。”5整体政府并未注重历史发展和导向性，倡导多层级合作却忽略行政主体独立性；对于总体性治理而言，政府间关系有了独立性和关联度内涵，多元行政主体在震荡中不断调整自身位置，实现多元部委、地方政府及其部门之间的信任合作。

二、多元政府间关系的现状

我国处于农业社会、工业社会向后工业社会过渡时期，多元行政主体发展极不均衡，木桶效应将会导致一损俱损，故需基于现状前瞻地设置合理性标准。

从中国当前现实分析，多元政府间合作并非易事。总体性治理“是需要加以融合的形式上统一的总体，当实践在这个范围中产生了最分化的多样性之后，就会试图作出最严密的综合。”6可在缺乏制度保障的情况下，中国既难以分化的尊重地方行政主体的独立性和多样性，又难以达成共识精诚协作。原因在于层级过多，条块分化严重，山东的抽象公意与江苏的抽象公意冲突时，往往是高层政府官员的协商谈判解决；而当实实在在的山东济宁、临沂及其下辖区县与江苏连云港、徐州及其下辖区县的利益冲突时，问题则并非如谈判一样简单。地缘板块会碰撞，而政治地缘板块也会产生冲突，政治地缘并非一朝一夕所能形成，而在于多重因素博弈后的格局；由此产生的行政生态环境，只能是弱肉强食的环境。即便在行政区域内部，行政级别造成的你争我夺无法禁止，譬如山东枣庄与滕州、江苏常州与武进、浙江杭州与萧山，有些争议依旧在延续，有些干脆撤市为区了事，但隐藏的隐患并未完全根除。而海南省和直辖市的三级管理体制，并未产生诸多协调不畅的情况，实则在台湾，也是实行市县并立的方式，这佐证了减少行政层级并无不妥，制度保障的意义凸显。

从法治而言，中国地方政府倡导保障参与权，却在程序上少有作为，对于平等合作的重视程度更是微乎其微。美国则更侧重从法治角度处理，通过更为公平合理的司法介入来协调各种关系。从理论上而言，“美国法律研究致力于消除不确定性以促进法律发展，通过整合思想发出整合声音，通过说服而非命令树立权威。” 7从实际操作来说，美国宪法在立国时就对协调地方关系详细阐释。相形之下的中国，譬如宪法、国务院组织法、地方政府组织法更多关注本区域管辖权，执行上级命令的方法程序，却并不重视法院在协调府际关系和促进合作中的作用；仅有《立法法》第86条对多元地方规章和部门规章抵触的处理方法进行阐述，解决办法缺乏主动协调且语焉不详，甚至忽略了法院在法律解释上的优先权和专业性。这证明中国法律在后现代社会有所落伍，需要在法律、制度上保障地方政府的话语权，形成多元合作的政府间契约和营造平等对话氛围。

从历时态角度考虑，多元政府间关系常陷入无解境地。地方政府的特点在于：有限的管辖地域、地方性选举和一定程度的自治权，包括征税权。8工业社会以官僚制为根基，尊重了上述地方政府特性，但协调府际关系更多的从经济关系着手，这正如将人视为经济人而未看成社会人；基于经济利益的政府间关系存在尔虞我诈的情况，这往往增加了政府间交流的成本，政府间彼此缺乏信任和沟通的平台，这在微山湖困境的形成、发展及破解可见一斑。从后工业社会来讲，不可或缺的每个地方组成了国家的疆域，中央政府及多元中央部门、多元地方政府及地方部门组成了整个国家的行政部门，这是具有多个节点和随时变幻的网络型府际关系。宪法的稳定性和司法审查的存在对于政府间关系的恒定起到了决定性作用，地方政府的合力促成了美国的强盛发展。我国多元行政主体间关系，已难以用简单的语言描述，而呈现出网络化趋势；现实中的政策的制定过程较少征求民意，政策的执行过程缺乏监督反馈修正，加之公务人员的个人利益与公务目标并不一致，多元行政主体间利益难以兼容，政府间关系常常处于一团乱麻的境地。

政府间关系协调处理的困境。太湖流域是东南沿海的重要湖泊，关系到两省一市的事宜；蓝藻事件给湖岸居民及渔民带来很大麻烦，太湖治理需要提高到战略高度上来。可在中国行政层级制的情况下，作为直辖市的上海难以和苏州、无锡、嘉兴等地级市合作，这就造成了信息沟通不顺畅和彼此推诿。跨省河流污染问题难以解决，上游区域没有主动治理污染的动力，导致问题难以解决。水利部太湖流域管理局难以协调省际争议，只能通过水利部、环保部甚至国务院来协调多省市关系，这往往使下级行政机构疲于奔命。9处于不对等地位、跨区域、跨部门的行政机构，根本无法解决日益纷繁复杂的府际争议。甚至本应秉持公义的环评机构等NGO，也往往陷入地域纷争而难以超脱，对临省的水资源保护区视而不见。10这些印证了中国在处理跨域纷争方面很多不足，无论是法律涉及、政府沟通、社团公正层面都存在诸多问题，难以建构起多元合作的平台。中国需要建构全新的合作组织模式，扬弃阻滞沟通的官僚制组织；组织成员拥有充分的自主性和强烈的合作愿望，命令与服从的基线被网络式的线条所替代，组织的权力关系和法律关系发生本质的改变。11解决办法只能是司法介入协调，打破行政层级和构建对话平台，引入当地社团和汲取民意以维护公共利益；法国的流域管理机构提供了成功的借鉴。从总体性治理分析，地方政府作为总体政府的部分，需要在分化独立基础上的交流合作，从历史的总体性角度整合多元行政主体的目标，在联系中实现自我的超越，最终实现目标指向的总体性超越。

三、总体性治理的导向性作用

总体性治理注重行政主体彼此尊重基础上的自我与他者的关联，从历史发展的角度为政府间关系提供可资借鉴的指引。

总体性治理的连续性、动态性、发展性的拓展。总体性治理置身于自生自发秩序的历史大环境中，尊重个体的行政主体，鼓励各级政府与社会紧密相连，勾勒出有序发展的方向脉络。总体性治理并不具备意识形态色彩，否则可以用整体性来概括；总体性治理并非丛林法则的你死我活竞争，而必然有平等的合作力量去指引。总体性治理实际上是公共利益的解析与重构过程，公共利益是法治国家的产物，但往往陷入形式与实质的矛盾之中；法治国家要求确立同一的标准以简化治理问题，而不愿去发现会增加治理困难的复杂的公共利益，即把一切复杂的问题都诉诸于投票以实现简化。12这就造成了广域公共利益凌驾于狭义公共利益之上的悖论，而这本身与公共利益追求的同一性和兼容性是不匹配的。总体性治理正是着眼于此类难题，尽可能的实现共同话语和同一性。

动态的政府部门改革与地方政府变动，更需要正确导向的树立和合作理念的现实践行。政府组织通常不是单独行动的，它们之间存在着许多促进彼此合作的激励因素。13多元政府、社团有共同目标的公共利益驱使进行合作，政府在行政级别束缚下则容易坚守本位至上却忽略服务本质，合作的激励目标相去甚远。府际关系协调涉及到垂直管理的海关、国家审计署派驻地方代表处和地方政府及政府部门关系协调问题。非常规的府际关系协调涉及到药品食品监督局重归卫生部管理后，药品食品监督局在省级以下不再实行上挂制度后的府际关系协调；山西设立煤炭工业厅，山东设立海洋渔业厅，但涉及到上级部门协调时就较为棘手；地方安监局和中央垂直管理的煤监局关系协调较为麻烦。实际上，中央大部制改革与地方政府部门改革存在时滞，地方政府工作重点因其特殊性而需要随时转换，同样涉及到职责交叉的多元政府间关系协调问题。后工业社会的政府间关系当务之急是打破行政级别束缚，采取平等自愿的非强力措施保障合作，让对方更容易接受彼此的意见建议，促使多方通力合作而集中资源提供优质服务。

总体性治理更容易吸纳国外多元合作的轨迹，遵循尊重合理规律。美国地方政府形成过程更多的是缺乏权威和外力干涉情况下的自生自发秩序，美国联邦政府也是各州让渡权力组成的，这就在先天条件上保障了彼此利益得到尊重的前提。美国众议院按照人口比例划分，而参议院不分州大小均分配两个名额，这实际上兼顾了大小不同、人口悬殊等迥异的各州的参与权，是制度上的保障和鼓励，实现了彼此的平等感和满足度；在美国宪法和地方自治宪章的保驾护航下，地方政府获得独立自主发展的空间，更容易在共同民意的驱使下合作，动态合作的延续发展也成为必然。即便是中央集权制国家经验，多元合作的作用不容忽视。法国通过1982年的《权力下放法案》和2003年的《地方分权结构》的宪法法律，扩大了地方自主权和促进地方合作，尽量通过立法监督和财政监督来制约地方，而减少对地方行政行为的干预，这就更好的营造了彼此信任的平台；法国中央机关的协调主要是通过由总统或总理主持的地方行政部际委员会解决争议，或通过专设协调机构实现同一目标，这都是建立在彼此信任基础上的，地方政府和政府部门的协调就更容易超然；法国政府间协作渐入佳境，法国流域管理也卓有成效，这跟法国历来追求并秉持的公平正义有莫大关系。日本政府也正在进行地方分权改革，通过事权下放和减少干预、扩大团体自治和居民自治、干预程序法制化等方式，增加地方政府的参与度，协调多元政府间关系良性发展。14日本地方政府间相对平等，下级官员的合理意见一般会被尊重，譬如北海道等相对不发达区域的发展得到重视，原本存在的扶持力度不均衡问题得以化解。

总体性治理凝结多元行政主体的力量。对于总体政府而言，地方政府是不可或缺的，没有地方政府自然也就没有总体可言，这是一种政治生态环境。当前中国政府缺乏创设的渊源，仅靠行政命令来提升级别或成立地方政府，容易造成目标与实际相去甚远的局面。从资源枯竭型城市的未来之路看，这已经得到例证，故需要从宪法角度来考虑，总体性治理原本就尊重宪法地位，尊重独立性又倡导总体合作。一些区域通过党内地位的提升来改变现状，这并非持久之策，譬如重庆市渝中区委书记兼任重庆市委常委，一些省区书记兼任政治局委员，这只是涉及到此时此地的重要地位，与彼时彼地并无直接关系，何况还可能涉及到因人设职情况，故并非可持续状态。从实际效用来讲，江苏省政府网站内已设立书记信箱，此现象已经在其辖区政府网站推广，这对于责任制有直接作用，毕竟当前政党在中国府际关系处理中发挥独特作用，这是不容否认的事实；既然总体性治理可以涵盖各层级政府、各种公益组织，自然也可以包括在中国当前发挥作用的政党，这样才会加强不同层级的交流，整合各方力量形成凝聚力。

总体性治理倡导多中心网络的合作治理，又注重集中多元行政主体总体合力。后工业时代中心城市的统治地位将失去，中心—边缘结构将为多中心网络所替代。15中国大陆往往容易有众星捧月的思维，而对平等思维认识得并不深刻，这是一个重大误区。工业时代的层级制日渐落伍，甚至成为阻滞政府间交流的桎梏；中国府际关系若要取得突破，必须打破中心观念而转为合作导向，打破单向度的权威而建构平等对话的平台。政策执行中常需中央政府、多元地方政府间沟通反馈、通力合作，以随时纠正政策制定时的方向错误和信息偏差；府际治理并不仅限于多元政府间的合作，更多以提供公共产品为目的，找到多元政府、社团间的恰当合作路径、程序、方法。 “美国城市化过程通过投票或立法兼并，为郊区提供市政服务；美国区域主义运动是通过兼并、市县合并等方式构建大都市区政府；美国地方政府间的协作与协调的主要方式是政府理事会和大都市区规划组织。” 16美国的城市经理、委员会制、学区、区域联合会等都是多中心治理的产物，通过签订政府间合同予以保障；政府与NGO的关系以主体间性来构建模型，多元主体间实现平等对话、无缝隙沟通、彼此理解，这是尊重独立性又倡导合作性的基础，有利于综合配套协调发展。

总体性治理处于不断完善发展之中，指引着政府间关系发展的方向。脱离了总体性治理的历时态描述，多中心治理的政府间关系哪怕加上再时髦的话语，将处于看似精确的座标点，却迷失了未来发展的方向，其在公共行政发展中的位置和作用将难以确定。总体性治理地位的确定，会促进多元行政主体地位的形成，加强多元政府间关系交流协调，实现政府综合实力的生长和美誉度的提升。

【作者简介】
蔡英辉，男，1981年生，山东烟台人，行政管理学硕士。 毕业于苏州大学政治与公共管理学院，供职于对外经济贸易大学，从事府际关系研究。

【参考文献】
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http://www.ldkxzzs.com/index/mag-article.php.num=1552&page=1