海南省国营西华农场诉海南省人民政府土地权属复议上诉案

海南省高级人民法院

行政判决书

(2005)琼行终字第25号

　　上诉人(原审第三人)儋州市王五镇山营村委会朝阳村第一经济合作社。
　　法定代表人羊荣侬，队长。
　　上诉人(原审第三人)儋州市王五镇山营村委会朝阳村第二经济合作社。
　　法定代表人羊荣侬，队长。
　　上述两位上诉人的共同委托代理人马立，海南日新律师事务所律师。
　　上述两位上诉人的共同委托代理人王建海，海南日新律师事务所律师助理。
　　被上诉人(原审原告)海南省国营西华农场。
　　法定代表人吕用峰，场长。
　　委托代理人曾理，海南乾诚律师事务所律师。
　　委托代理人黎先利，西华农场土地管理科科长。
　　原审被告海南省人民政府。
　　法定代表人卫留成，省长。
　　委托代理人成国忠，省政府法制办公职律师。
　　上诉人儋州市王五镇山营村委会朝阳村第一经济合作社、儋州市王五镇山营村委会朝阳第二经济合作社(以下简称朝阳第一、二经济社)因被上诉人海南省国营西华农场(以下简称西华农场)诉原审被告海南省人民政府(以下简称省政府)土地权属复议决定一案，不服海南省海南中级人民法院2004年12月15日作出的(2004)海南行初字第112号行政判决，于2004年12月30日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年1月13日受理，依法组成合议庭，并于2005年4月13日在本院第二审判庭公开开庭审理，朝阳第一、二经济社的法定代表人羊荣侬及其委托代理人马立、王建海，西华农场的委托代理人曾理、黎先利，省政府的委托代理人成国忠到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
　　经审理查明：争议地位于西华农场(原为广州军区生产建设兵团五师二团)26队西北面，东至西华农场山脊林带，南至水鸣江北岸，西至朝阳村水田，北至水利沟，总面积170亩。争议地属于1965年西华农场上报批准的用地版图范围。1971年9月23日西华农场为明确用地范围，与王五公社签订《土地划拨协议书》(以下简称1971年协议)，该协议约定：＂在此界线的西南面土地面积630亩拨给王五公社五七大队耕作，界线的东南面土地仍属五师二团所有(见附图所示)＂，附图确定了争议地为西华农场界线范围内。1986年6月27日，西华农场再次与王五区(公社)签订《关于儋县王五区和国营西华农场土地纠纷问题处理的协议书》(以下简称1986年协议)，王五公社同意＂石马林场地界以外的东、南、西大片土地＂仍属西华农场所有，争议地属于该界限以西划归西华农场土地的范围。2002年6月，儋州市政府派出工作组对西华农场的土地进行确权登记发证。2003年2月16日，西华农场申请核发包括争议地在内的土地权属证书。在对土地权属界线调查过程中，儋州市国土环境资源局按有关规定对该宗地的相关四邻单位发出指界通知书，朝阳第一、二经济社接到通知后拒不参加指界。同年8月25日，儋州市国土环境资源局在《儋州报》发出土地使用权登记的公告，同年9月1日，朝阳第一、二经济社提出异议。2004年4月26日，儋州市人民政府依据西华农场提供的法定资料和儋州市驻西华农场土地确权登记发证工作组提供的土地确权材料，作出儋府(2004)42号《关于明确国营西华农场土地权属的通知》(以下简称42号通知)，认定：争议地属于1965年西华农场经批准的用地范围，1971年协议明确了西华农场用地范围，根据1986年协议争议地仍属西华农场所有，朝阳第一、二经济社个别村民未经农场同意于1986年后占用西华农场牧草地，根据土地法第十六条第二款、第七十六条以及《海南省确定土地权属若干规定》第三十条以及国土资源部、农业部《关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》(国办发2001第8号)第一条第(一)项、第(二)项规定，决定争议地所有权属国家，使用权属国营西华农场。朝阳第一、二经济社不服，向省政府申请行政复议，省政府于2004年8月20日作出琼府复决字(2004)87号行政复议决定(以下简称87号复议决定)，认定：1971年协议约定，将水鸣江以南的270亩土地划拨给西华农场使用，争议地在水鸣江以北，不在协议划归西华农场使用的土地范围内；1986年协议划归西华农场的土地不包括界限以西的土地；儋州政府不能证明通知当事人指界，违反《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定，属程序违法，依照行政复议法第二十八条第一款第(三)项规定撤销儋州市政府作出的42号通知。西华农场不服复议决定，向海南中级人民法院提起行政诉讼。
　　一审法院认为，1971年协议及附图载明，包括争议地在内的土地属西华农场界线范围内的土地；1986年协议及划界图说明，协议经原海南行政区国土局批准后执行，包括争议地在内土地归王西华农场使用功于；87号复议决定认定的1971协议是另案所涉土地，与本案争议170亩土地无关。87号复议决定认定事实不清。根据国土资源部制定的《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，是否通知当事人到现场指界是政府的行政自由裁量权。就本案而言，当事人对本案争议土地四至范围和面积并无异议，故此，到场指界已不必要。基于上述事实和理由，未通知当事人到场指界并不违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目及最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决撤销87号复议决定；限省政府在判决生效后60日内重新作出行政复议决定。
　　朝阳第一、二经济社上诉称：一审判决认定事实错误。西华农场以(65)农办字075号批复以及附图主张争议地在其上报批准的用地版图范围内证据不足，批复没有明确指明争议地在西华农场的用地范围，其附图是西华农场单方面提供的；1971年协议中约定的是王五公社同意将水鸣江以南的270亩土地划给西华农场使用，而本案争议地在水鸣江以北，并不属协议书中约定的土地范围，争议地是朝阳第一、二经济社的集体土地，王王公社与西华农场签订的协议书不能作为确定土地的依据；1986年协议所处理土地的面积与争议地不相符，该协议不能证明争议地属西华农场。儋州市政府违反《海南省确定土地权属若干规定》第十五条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，没有通知上诉人到场指界。同时，也没有作出确定土地权属的决定，直接以通知的形式将土地使用权确定给西华农场所有，属于程序违法。请求撤销一审判决，维持省政府87号复议决定。 [page]
　　西华农场答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。争议地在原广东省人民委员会1965年3月批准的《国营西华农场场间土地规划图》和1971年协议范围内。儋州市国土资源局在调查争议地权属界线时，已通知上诉人到场指界，上诉人拒绝参加。本案各方当事人对争议地四至范围和面积并无异议，到场指界已无必要，儋州市政府作出的42号通知程序上并无不妥。请求驳回上诉，维持原判。
　　省政府未作书面答辩，庭审中同意上诉人的意见。
　　庭审中，本院针对争议地的四至问题进行审查。朝阳第一、二经济社认为争议地是一块飞地，与农场的土地不相连。省政府提供1971年9月24日《土地划拨协议书》，证明协议书上的所指土地不是本案所争议的土地。西华农场提供《国营西华农场土地调整界线图》、1971年9月23日《土地划拨协议书》，证明争议地不是飞地，在西华农场土地界线范围内，且与农场的土地相连。经查证，争议地与农场的土地相连且在西华农场版图范围内，不属飞地。省政府所提供的1971年9月24日《土地划拨协议书》所指土地是另外一块地，与本案争议地无关，本院不予采信。
　　庭审中，本院对指界的事实进行审查。省政府认为，儋州市政府在处理土地权属争议时，未按规定通知朝阳第一、二经济社到争议地现场指界。西华农场提供了二份证据：一份是2003年8月18日儋州市驻西华农场确权登记发证工作组五名工作人员出具的证明书；一份是2003年4月10日违约缺席定界通知书回执，证明当时已经通知当事人到场指界，但是朝阳第一、二经济社拒绝签章。本院认为，根据西华农场提供的两份证据，依照优势证据原则，可以认定在确权登记发证过程中，儋州市政府曾通知朝阳第一、二经济社指界，朝阳第一、二经济社拒绝参加指界的事实，省政府不采信上述证据，否定儋州市政府通知指界的事实，没有充分理由。
　　庭审中，本院针对争议地使用情况进行审查。朝阳第一、二经济社主张争议地从上个世纪五、六十年代就开始使用争议地，所提供的证据是：2004年5月31日王五镇政府的证明、山营村委会的证明、91年农业承包合同书。西华农场对此提出异议，并提供了反驳证据，即83年的航拍图，图上显示争议地是灌木林地，而不是田地，否认朝阳第一、二经济社从上个世纪五、六十年代就开始使用争议地，本院认为，争议地的使用情况不是本案确定争议地权属的主要问题，本案争议地是否在协议划归西华农场的土地范围是本案的核心，对争议地的使用事实本院不作认定。
　　本院认为，争议地属于1965年经广东省人民委员会批准的西华农场用地版图范围。根据1971协议，西华农场同意在农场范围内的水鸣江西北部地区划出630亩土地给王五公社＂五七＂大队使用，争议地170亩土地仍属西华农场的范围内。省政府87号复议决定以1971年9月24日西华农场与王五公社签订的《土地划拨协议书》来否定争议地170亩土地不在西华农场所属土地范围内，系证据采信错误，属事实不清。儋州市国土环境资源局在对西华农场的土地进行确权登记发证过程中，已通知朝阳第一、二经济社指界，当事人拒绝参加指界，不影响政府确权颁证行为的继续开展。儋州市政府根据西华农场提供的法定资料和儋州市驻西华农场土地确权登记发证工作组提供的土地确权材料，依法确认该地块的使用权属西华农场，并在《儋州报》上公告。朝阳第一、二经济社在公告之后对土地权属提出异议，儋州市政府进行复查，根据查明的事实，作出42号通知，尽管在确权程序中未重新进行指界，程序上存在瑕疵，但在公告之前确实已通知指界，并非从未履行指界通知义务。因此，省政府认定儋州市政府作出42号通知未通知朝阳第一、二经济社到争议地指界，违反《海南省确定土地权属若干规定》第十五条的规定，不符合事实。省政府认为市政府对当事人提出的异议未作出处理决定，仅以通知形式告知争议地所有权和使用权，违反法定程序，是对42号通知实质内容的理解错误，42号通知包含了土地确权处理决定所应有的基本内容，应＇当视为是对争议地权属的行政处理决定。综上，一审判决撤销省政府的复议决定是正确的，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　一审案件受理费人民币4230元由省政府负担，二审案件受理费100元由朝阳第一、二经济社负担。
　　本判决为终审判决。
　　
审　判　长　　郭修江　　
审　判　员　　林玉冰　　
代理审判员　　郑月涛　　
二○○年四月二十六日　　
书　记　员　　赵道远