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行政诉讼立案关键除法官心魔

法律快车官方整理

2020-04-30 14:13

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　　11月15日，最高人民法院发布了《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》，意见明确要求各级法院进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉权，切实解决行政诉讼“告状难”问题，让“民告官”告状有门。

　　应该说，这个意见切中了当前我国行政诉讼领域的最重要积弊之一，从诉讼程序的最初端抓住了要害。世界很多法治国家的实践早已证明，保障当事人的起诉权利，防止法官从诉讼程序开始就以倾向性的立场限制诉权，排斥诉讼发起人的合法行为，是法治和人权的重要保障，更是法治的具体体现。

　　中国的行政诉讼制度从1989年4月4日以立法形式确立至今，已经走过了整整20年的时光。在这20年当中，中国民众在民告官领域经历了惊喜、希望、迷惘和突破等诸多心理阶段。《行政诉讼法》颁布之初，多年来习惯被统治的人民突然感到法治的春风扑面而至，下可“犯”上，这着实让人惊喜，也让那些习惯了颐指气使的官老爷们感受到了强大的法律约束;随着行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法等系列法律制度的相继出台，人们更是感到了通过行政诉讼制度救济合法权利的希望;但在经历一段短暂的欣喜期之后，人们也越来越感到，虽然有法律的明确规定，但民告官依旧很难，其中第一难就在立案环节，在来自行政机关和法院的多种阻力面前，中国人再次感到迷惘，也正是这种迷惘处罚了不满，继而让人寻求民告官制度的再次突破。

　　按理说，民欲告官，写一纸诉状递交至法院即可，至于官司的输与赢，则是另外一回事。在提起诉讼这个环节，作为被告的行政机关是没有任何干涉的权力与可能而只有应诉和辩解的份。但在中国过去多年的行政诉讼实践中，一个颇令人惊诧的现象就是：法院在接到行政诉求后，并不是在第一时间审查是否符合起诉条件的形式要件，而是先和被告沟通，征求被告的意见，这就自然引来了被告的阻挠。于是，官司还未开打，被告和法官已经在心理上和立场上走到一起，而原告还在那里傻乎乎地等待法官的决定，在很多的时候，法官甚至不惜亲自出面劝说原告撤诉，或者和被告串通一块挖空心思法外设槛，让原告欲告不能。有关数据表明，行政诉讼法颁布后的20年间，除了开始的头三年受新制度鼓励，我国行政诉讼案件数上升外，从1992年开始至2005年间，全国法院受理的行政诉讼案件逐年下降，其中重要原因，就是作为原告的行政管理相对人在起诉环节受到了来自被告和法院的双重阻挠。

　　法官本应是居中裁判者，但他为什么会在行政诉讼领域违背职业道德和法律准则公然充当被告的帮手呢?这是因为在很多法官身上存在一个“心魔”——在传统文化观念方面，中国习惯了官民对立的管理体制，并继而形成了官官相护的社会文化习惯，受此习惯影响，法官认为自己和被告都是“吃公家饭”的人，从广义上讲都是“专政机关”的同僚，因此，遇到有人胆敢挑战自己的“战友”，法官当然就会下意识维护;在利益方面，各级法官在经济上受制于地方政府，地方政府及其有关部门是法院和法官的“衣食父母”，甚至在很多法官的观念里，依然把行政机关视为自己的领导，把自己视为一级地方行政机关的部门单位，特别是对那些握有权力并对法院利益和工作有直接影响的部门，比如公安局、税务局、教育局、卫生局等单位，法院尤其忌惮，在行政诉讼中，法官会基于利益攸关的因素而不自觉地在行政诉讼中偏袒被告。

　　纵观当前的行政法制度，其实判断一个行政机关的行为是否违法，在多数情况下有法可依，界定比较明确，因此，如果民告官案件进入诉讼环节，法官在判决时即便有心帮被告，也会因为法律的明确规定和明摆的事实而心有余而力不足，与此相对应的是，有关行政案件的受理条件，包括行政诉讼法在内，其规定很多时候都体现出模糊性，这就给了被告和法官一个限制诉权的理由。一个最典型的例子，莫过于对“抽象行政行为”的理解。比如前几年广州有车主状告当地政府有关部门决定在洛溪大桥的收费违法，后来法官就以政府的收费决定并非针对某个具体的车主而是普遍有效的“抽象”决定因此不属于行政诉讼受理范围为由，拒绝受理案件。这种决定的荒唐性其实太明确了——虽然政府的决定是普遍有效的，但对于某个具体车主而言，只要行政机关收了费，就是具体的行政行为，当然可以纳入司法审查的范围。直到今天，将所谓“抽象行政行为”作为拒绝立案的理由在很多地方法院依然常见，究其因，无非就是法官本身排斥民告官，能不受理就不受理。

　　从这个意义上讲，最高法院颁布的前述意见至少具有两个方面的积极作用：第一是以明示的方式强调受理行政诉讼案件是法院和法官的职责与义务，不应当回避和排斥;第二是以一些具体而明确的规定，堵住了法官无理拒绝受理行政案件的借口。这种作用，从根本上来说，有助于警醒全国的法官，消除他们内心深处与行政机关穿一条利益之裤的心魔。

　　不过，基于中国千百年来官官相护的传统文化心态和近20年来行政诉讼实践中法官与行政机关结成利益联盟的“经验”，光靠最高法院的一纸意见，显然还不足以消除法官的心魔，要真正破除法官的错误观念和陋习，根子上还需要我国修改行政诉讼法，革除一些落后于时代的制度。这其中最重要的两点，一是明确各种行政行为——不管是具体行政行为还是抽象行政行为——皆可诉，二是基于当前司法体系在人、财、物等多方面严重受制于地方党委政府的现实，明确规定行政诉讼的受理法院层级上提一级，比如对县级政府及其所属部门的起诉，由市级法院一审受理，这就能打破法官和被告在利益上的联盟可能性。只有通过这些具有可操作性的明确的制度规定，才能以矫枉过正式的做法，破除法官心魔，建立健全、先进的行政诉讼制度和习惯

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