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判断行政诉讼当事人滥用诉权的标准

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2020-07-27 12:03

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　　2015年5月1日，立案登记制施行。同一天，新修改的行政诉讼法开始实施。此后，行政诉讼案件呈现大幅增长的态势。

　　今年5月，重庆市高级人民法院发布《2015年重庆法院行政案件司法审查报告》(以下简称白皮书)。白皮书显示，2015年，重庆法院新收一审行政诉讼案件9273件，同比增长85.2%。全市91.7%的中基层法院新收行政诉讼案件均同比增加，其中增幅最大的达到了511.5%。动辄法庭上见，真的合适吗?

　　81份诉状要求政府信息公开

　　家住重庆市奉节县的张正本(化名)是个“执著”的人。

　　2014年8月以来，张正本先后向奉节县人民政府法制办公室、康乐镇政府、县公安局、县人民政府、县规划局、县国土资源和房屋管理局、县移民局、县环保局等行政机关提出政府信息公开申请215次，提起行政复议99件。

　　张正本申请公开的政府信息非常广泛。

　　张正本以其承包的花椒地受外界影响为由，向奉节县公安局多次报警，其中拨打110电话报警就达40余次。张正本要求县公安局对其每次拨打110的出警情况、出警警员、警员身份情况予以信息公开。

　　张正本还向康乐镇政府提出信息公开申请51件，内容包括镇政府普法情况、宅基地建设审批情况、违法建筑查处情况、土地利用总体规划、镇领导群众路线教育实践活动个人总结、接待来访群众情况等。

　　结果当然不是那么尽如人意。

　　于是，张正本先后向奉节县人民法院邮寄了81份行政诉状要求立案。在此期间，张正本还向重庆市第二中级人民法院、重庆市渝北区人民法院等提起政府信息公开行政诉讼案件。法院经过审查，受理了14件。

　　法院在审理中发现，张正本向行政机关频繁申请信息公开，其请求的事项存在类似或相同的情况，申请公开的内容涉及多方面，且存在要求公开行政机关相关工作人员个人信息的情况。其申请政府信息公开和提起诉讼的目的并非为了依法获取和了解政府信息本身，而是通过大量的申请、复议和诉讼，表达不满情绪并向政府及相关部门施加压力，以达到其承包地附着物利益补偿的最大化。

　　法院认为，行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足公民正当合理的行政救济和司法救济需求。张正本的行为严重背离了权利正当行使的本旨，背离了《政府信息公开条例》的立法目的，并且明显有悖诉讼诚信的基本要求，构成了申请权的滥用。

　　根据法律的基本原则和精神，法院决定对张正本因滥用诉权提起的行政诉讼案件不作实体审理。对于其提起的其他类似诉讼，将严格审查诉讼证据和诉讼目的，防止恶意诉讼。

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　　违法程序实施强制扣押

　　2014年6月6日，重庆一鸣畜产品有限公司向某盐化有限责任公司订购了28吨肠衣盐。同年7月6日，盐化公司将28吨肠衣盐运至一鸣公司处完成交易。

　　同年7月14日，某县盐务管理分局认为，根据《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款的规定，“肠衣盐应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进”，一鸣公司违反了上述规定，遂决定查封使用后剩下的21吨肠衣盐。

　　7月28日，县盐务局因一鸣公司擅自将被查封的肠衣盐用于生产，又作出了盐业行政执法扣押财物决定书，将剩余的10.875吨肠衣盐扣押至县盐业分公司仓库。

　　一鸣公司对县盐务局行政扣押强制措施不服，提起行政诉讼。

　　法院审理后认为，县盐务局系盐业行政主管部门，具有合法的执法主体资格。但其在实施扣押一鸣公司盐产品强制措施的过程中，虽然当场告知了采取行政强制措施的理由和依据，制作并当场交付了查封决定书，却未告知一鸣公司依法享有的权利和救济途径，亦未听取一鸣公司的陈述和申辩。

　　此外，查封、扣押决定书遗漏了依法应当载明的申请救济的途径和期限事项，亦未制作并当场交付查封、扣押清单。在此之后，县盐务局又违反了查封、扣押期限届满后应当及时作出解除查封、扣押决定的法定处理方式，属程序违法且适用法律错误。

　　法院据此判决撤销县盐务局作出的盐业行政执法扣押财物决定书，并责令将被扣押的10.875吨肠衣盐予以返还。

　　案件承办法官在判后答疑中指出，行政行为不仅是一种发现事实真相、实施实体法律的过程，还是一个程序价值的选择和实现过程。行政程序除具有辅助实体规范的工具性价值之外，也具有独立价值与自身的检省标准。行政强制措施作为一种重要的行政行为，对其合法性审查不应单纯局限于查封、扣押、冻结等强制措施实施结果的合法性判断，也应当突出对行政强制措施过程的合法性判断。行政强制措施只有同时满足实体合法与程序合法的双重标准时才能得到人民法院的支持。

　　法官指出，县盐务局的查封扣押行为具有正当性，但实施强制措施的正当性并不意味其行为本身必然合法，还取决于行政机关实施查封、扣押强制措施是否遵循了法定的顺序、时限和步骤。

　　一审宣判后，双方均未上诉。

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　　申请政府信息公开

　　也不能随心所欲

　　白皮书显示，重庆法院近三年来受理的政府信息公开案件分别是47件、283件和988件，呈现出迅速增长的态势。其中不乏当事人因就有关争议事项已穷尽了其他法律救济途径，遂转而采取提起大量政府信息公开诉讼的方式寻求有关争议的实质化解。

　　重庆市高级人民法院行政庭负责人认为，制定政府信息公开条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。从中可以看出，申请获取政府信息应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨。

　　对形式上符合法定条件的信息公开案件的起诉，如果人民法院查明当事人存在滥用诉权的情形，可以径直裁定驳回起诉。

　　那么，人民法院如何判断当事人的起诉是否属于滥用诉权呢?该负责人提出“四看”标准：

　　一看以往的申请。这里既包括“定量”的分析，也包括“定性”的分析。定量分析并不是说原告向行政机关的信息公开申请的绝对数量，而是着眼要求的反复多次。定性分析则是审查申请目的是否符合立法目的并具有善意，申请权的行使方式是否正当，申请权的行使是否损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。

　　二看是否具有诉的利益。按照诉益理论，诉的利益就是原告存在司法救济的客观需要，没有利益就没有起诉权。当事人提起诉讼的目的是维护被具体行政行为侵犯的合法权益，没有任何诉讼利益或者仅仅是为了通过诉讼达到宣泄情绪、攻击行政机关等目的而提起诉讼将不受保护，司法程序也没有必要对此类所谓起诉予以启动。

　　三看起诉目的是否正当。行政诉讼是为保护处于行政权力相对方的当事人合法权益而设立的裁判制度，维护其合法权益是原告起诉的正当性基础。行政诉讼不是当事人依靠主观臆想、随心所欲发泄对公权力的不满情绪的手段和渠道。现实中，原告通过信息公开之诉对行政机关甚至给法院施加压力，企图追求合法利益之外的更大利益甚至非法利益的情形并不鲜见。

　　四看起诉是否有悖诚实信用原则。诚实信用原则要求诉讼当事人在实施诉讼行为、行使诉讼权利时必须遵守社会伦理道德，诚实守诺，在不损害对方利益和社会利益的前提下追求自己的利益。这一原则从根本上排斥欺诈、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉。如果原告提起的诉讼存在理由高度雷同，已经获取所申请的政府信息但仍坚持提起诉讼，即可认定为违背诚实信用原则。、

　　(原标题：“变味的”民告官，谁都别任性)

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关联法条

《中华人民共和国政府信息公开条例》

《重庆市盐业管理条例》第二十一条