浅析现行《行政诉讼法》的修改和完善

《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日起实施以来，在推进依法治国、依法行政的进程中起了非常重要的作用。2000年3月10日起实行的《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》进一步明确和细化人民法院的受案范围，人民法院行政诉讼案件的受理数和审结数大幅上升，涉案领域不断拓宽。根据最高人民法院统计，2003年全国法院受理行政一审案件87919件，审结88050件（含上年未结案件）；所受理的行政案件基本涵盖我国的各行政领域。但在行政审判实践中，我国现行的《行政诉讼法》有关条款与“公正与效率”主题已明显发生冲突，应对现行的《行政诉讼法》进行必要的修改和完善。笔者从以下几点进行阐述，以供参考。

　　一、应当引入行政诉讼调解机制

　　诉讼调解是指当事人在人民法院审判人员的主持下，用平等协商的办法，解决权益争议的诉讼活动和结案方式。它的意义在于有利于彻底解决纠纷，有利于增强人民内部团结和有利于预防纠纷减少诉讼。而我国现行《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件不适用调解”。第67条第3款规定：赔偿诉讼可以适用调解。因此，人民法院在审理行政诉讼案件中，除行政侵权赔偿适用调解外，其它行政案件不适用调解，否则违反了“公权”不能调解规则。但在审判实践中，人民法院在审理有些行政案件中，具体行政行为适用法律明显错误或处罚显失公正或行政收费有误，大量通过案外“协调”解决；建议和促成被告改变原具体行政行为，动员原告申请撤诉，从而终结诉讼。此“协调”实质就是“调解”，在短期内有效地解决双方当事人的诉争，大大提高了人民法院的办案效率，减少当事人的讼累。

　　（一）我国行政诉讼引入调解机制具有可行性

　　1、《行政诉讼法》第7条明确规定：“当事人行政诉讼中的法律地位平等”，这为当事人自愿协商提供了法律基础。

　　2、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该规定明确了在行政诉讼中，双方当事人享有处分权。这是行政诉讼适用调解的前提。

　　3、除个别法律、法规规定外我国现行的法律、法规规定行政主体在作出具体行政行为时有行政自由裁量权。其包括法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权；法律适用条件确认上的自由裁量权；行政程序上的自由裁量权；法律原则下的自由裁量权。行政主体在上述情况下在合理的范围内考虑合适的社会成本、行政相对管理人的具体情况的条件下作出让步和妥协留有空间和余地。

　　4、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。而根据最高人民法院关于审理行政案件可以参照民事诉讼规范的有关规定的精神，行政诉讼案件双方当事人达成的调解协议，人民法院应予以审查，只有调解协议属双方自愿且未侵犯国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，人民法院才依法予以确认，其实质就是对被诉的具体行政行为合法性的审查。

　　5、行政案件引入调解机制符合人民法院的时代主题，有利于提高法院的办案效率，缓解政群关系，有利于推进行政审判方式的改革。

　　（二）我国行政诉讼调解具有可适用性

　　根据连城县人民法院2003年度审结案件统计，该年度共审结行政诉讼案件24件，其中法院裁定准予原告申请撤诉的案件9件均是法院经案外组织双方当事人进行协调。在协调过程中，被告发现所作出的具体行政行为错误而改变原具体行政行为后原告申请撤诉的3件；原告认为所诉具体行政行为正确而申请撤诉的6件。因此，行政诉讼调解在行政审判实践中具有可适用性。笔者认为，除行政侵权赔偿可适用调解外，我国行政诉讼调解主要适用下列几种类型案件：

　　1、不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。

　　行政裁决是指行政主体依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。不服行政裁决诉讼案件存在三方关系人，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。如土地使用权、山林权等行政裁决。一般情况下，行政机关在裁决过程对原民事争议的双方当事人进行了调解。在行政诉讼过程中，若民事争议的双方当事人变更或放弃权利，则被告行政机关的裁决即可变更或撤销。因此，这类案件适用调解有利于提高诉讼效率，减少讼累，密切政府与群众的关系。

　　2、不服自由裁量的具体行政行为。

　　自由裁量的具体行政行为是指法律、法规对具体行政行为的方式、手段和内容未作具体，详细、明确的规定，行政机关可以在法律、法规规定的幅度和范围内，根据自己的评价和判断，自由裁量作出一定的具体行政行为。例如，我国《治安管理处罚条例》第6条规定，罚款幅度1元至200元；拘留幅度为1日至15日。对于违反自由裁量规定且显失公正的行政处罚，人民法院可依法判决变更。同时，人民法院审理此类案件时，对显失公正超过的幅度存在调解的余地，对显失公正超过幅度的部分双方当事人可协商解决，这并不损害国家和社会公共利益。

　　3、不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。

　　行政合同是指行政主体之间或行政主体与行政相对人之间，为实现国家行政管理的一定目标而依法签订的国家和社会公共事务的协议。我国行政合同的表现形式主要有：行政教育合同、政府采购合同、土地有偿转让合同、公共工程合同、科研合同等等。尽管这些合同具有行政性，但它属于合同的范畴，具有契约性。这种契约性弱化了行政行为的单向性、强制性，强化了行政主体与相对人一方的沟通与合作。因此，在行政诉讼中，对因行政合同引起的争议，可进行调解。如行政教育合同案件牵涉面很广，我市二级法院已在案外调解方面进行大胆偿试，取得良好的社会效果。

　　4、不服行政主体作出的具有强制性的行政指导行为。

　　行政指导行为，是行政机关在进行行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等行为。如果名为行政指导行为，实际却具有强制力或者要求当事人为一定行为或不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利的法律后果。当事人对这种行为不服，可向人民法院提起诉讼。如乡政府发出的有关强制农民种植、养殖的行政指导公告，此类案件涉及面广影响重大，涉及广大农民的切身利益。该类案件引入调解机制，能大大缓和目前政群关系，真正达到法律效果和社会效果的有机统一。

　　5、不服行政收费的行政诉讼案件。

　　行政收费的主体应是行政主体，是国家行政干预与经济调节相结合并互为目的和手段的产物，是市场附加在国家身上的一项职能。它具有以下特征：1、成本补偿性，即行政收费标准应仅能涵盖行政特别支出成本，但可低于成本，甚至是部分补偿，这一特征来源于行政权的非盈利性和收费的补充地位；2、特别负担性和直接受益性，即缴费的非普遍性和受益的直接性，部分行政主体的特别支出由特别的相对人负担，他所承受特别负担的目的在获得特别利益；3、财政管理性和相对稳定性。目前我国行政收费种类比较多，主要有征收社会抚养费、公路规费、排污费等等。根据目前我国法律、法规规定，行政收费一般都有设定一定的幅度，给行政主体留有一定自由收费的空间。如《福建省计划生育条例》第三十条第一款第二项规定，多生育一个孩子的，按当事人双方上述行为被查出的上一年总收入二至三倍征收。第二款规定总收入无法计算的，按照统计行政部门公布的县（市、区）职工年平均收入或者乡（镇）人均纯收入计算。从上述法规规定可知，行政主体征收社会抚养费幅度为二至三倍，计算标准为首先选择当事人双方上年度总收入，总收入无法计算的，才选择统计行政部门公布的县职工的平均收入或乡（镇）人均纯收入。但计生部门往往为完成收费指标，不根据法规规定，一律以统计部门公布的或乡（镇）人均纯收入来征收（往往该标准含有水份）。如我院受理马××、罗××不服连城县计生局征收社会抚养费决定一案，马××、罗××夫妻多生育一个孩子是事实。马、罗属农村低保户，夫妻双方上年总收入还不足2000元。但县计生局却依据该乡人均收入3500元为标准，作出征收马、罗社会抚养费21000元（三倍）。该案马、罗以应依据夫妻上年总收入征收社会抚养费为由向本院提起诉讼。该案经案外调解，被告改为以原告上年度总收入三倍征收，并签订了分期付款协议。该案圆满调解，一方面减轻了农民的负担，另一方面也促成行政机关依法行政收费，取得良好的社会效果和法律效果。

　　二、增设行政诉讼简易程序

　　简易程序是指第一审普通程序的简化，是基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件的程序。它有利于便利当事人诉讼，便利人民法院办案，有利于节省人力、物力、财力，减轻当事人的负担，有利人民法院集中力量审理比较重大、复杂的案件。它的特点在于起诉方式简便、审理程序简便、传唤当事人、证人方式简便、由审判员一人独任审理，且审理期限短，不能延长。在我国，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》明确规定了有关简易程序审理民事案件和刑事案件。而唯独我国《行政诉讼法》没有关于适用简易程序的规定。我国已加入WTO，建设法治国家和依法行政步伐加快，《行政许可法》即将实施，群众学法、守法、用法的意识越来越强，行政案件的数量和种类大幅度增多。在这样的司法环境下，同时行政审判力量严重不足的情况下，单纯适用普通程序审理行政案件已极不适应“公正与效率”这一法院的时代主题。据此，增设简易程序，它可以完善我国行政诉讼制度，提高行政审判效率。

　　（一）在行政诉讼中设立简易程序的必要性和迫切性。

　　我国行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议制度。第四十六条明确了合议庭的具体组织形式是“由审判员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数”。这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。在制定行政诉讼法之初，行政案件数量十分有限，又考虑到行政案件本身的特殊性，其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身利益，立法者本着慎重的原则，只在行政诉讼法中设立了普通程序是可行的。但是，我国行政诉讼法已颁布15周年了，行政案件的数量从1989年的7000余件发展到2003年约90000件，且涉案领域不断拓宽，新类型案件不断出现。在审理大量的行政案件中，人民法院行政审判经验不断丰富，行政审判法官的业务素质有了质的飞跃。而在审理的大量案件中，有许多案件情节简单、双方当事人对事实无争议或争议不大，只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法；还有一些事实十分清楚，涉及金额较小，且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件。特别是《行政许可法》即将实施，诉行政不作为案件将会大幅增长，而审理此类案件主要审查行政机关是否有依法履行法定职责，争议焦点集中，案情事实简单明了。对上述列举的案件适用简易程序，由一名审判员进行审理，根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼，不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制，即能达到快速解决争端的目的，满足双方当事人的要求，又能有效节约诉讼成本、减少当事人讼累，提高法院办案效率。据此，设立简易程序有其十分的必要性。

　　（二）行政诉讼中设立简易程序的适用范围

　　参照刑事诉讼法、民事诉讼法的规定，结合15年来的行政审判实践，笔者认为，在行政诉讼中，行政案件适用简易程序范围有以下二种情形：1、适用简易程序审理第一审行政案件只能是基层人民法院行政审判庭，并只能是有审判长职称或庭长独任审理，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院第一审行政案件均不得适用简易程序。2、适用简易程序审理的行政案件应当是简单的行政案件。简单的行政案件必须具备三个条件：首先是事实清楚，即当事人双方对他们发生争议的案件事实的陈述基本一致，并对他们陈述的事实，提出了可靠的证据，无须人民法院调查和收集证据就可以判明事实，分清是非；其次是权利、义务关系明确；再次当事人双方对案件是非、责任及所诉的具体行政行为没有原则的分歧。从我国行政审判实践来看，适用简易程序的行政案件，主要有以下几种类型：⑴事实清楚、责任明确，行政侵权赔偿金额不大的赔偿案件。⑵事实清楚、情况简单，是非分明，争执焦点明确，争议数额不大的行政处罚和行政收费的案件。⑶被告在收到起诉状副本之日起10日内不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为时的证据、依据的行政案件；⑷行政管理相对人仅行政机关作出具体行政行为违反法定程序而提起的行政诉讼案件；⑸事实清楚、是非分明的行政不作为行政案件；⑹不服行政主体的行政裁决而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事实清楚、证据充分、程序合法，仅以行政处罚显失公正而提起的行政案件；⑼其它简易的行政案件。

　　三、修改我国现行《行政诉讼法》第四十八条有其效率性和必要性。

　　我国现行《行政诉讼法》第四十八条规定，经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当事由拒不到庭的，可以缺席判决。该条文的规定有其历史背景和历史局限性。我国现行的《行政诉讼法》传唤开庭的次数是为了与当时的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》一致。而我国现行的《民事诉讼法》第一百二十九条规定：原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。第一百三十条规定，被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。该条款的修定大大提高了民事审判效率。而我国行政诉讼法已颁布15周年，行政机关依法行政和广大群众的法制意识不断增强，司法环境有了很大的改善。但人民法院在审理个别行政案件时，往往要传票传唤二次或二次以上才能正常开庭，严重影响了行政审判效率和法庭的严肃性。如我院受理李永欣不服连城县公安局治安行政处罚一案，第一次传票传唤双方当事人开庭，届时被告电话称要下乡无法来开庭请求法院延期开庭；而原告从乡下赶来开庭得知此事大发牢骚。第二次传票传唤，原告称农忙无法准时到庭。据此，法院只好第三次传票传唤双方当事人开庭，该案才得以开庭审理，严重影响了法院的行政审判效率。因此，笔者认为，我国现行《行政诉讼法》第四十八条应修改为：原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的或未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。被告提供的证据不能作为定案依据，但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外；第三人无正当理由拒不到庭的或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。

　　“公正与效率”是司法的永恒主题，而高效、适用的诉讼程序是人民法院公正审理案件的具体体现。人民法院要高效、公正审理好每一件行政诉讼案件，就必须完善一部与现代司法理念相适应的行政诉讼法。而现行《行政诉讼法》引入调解机制、增设简易程序，同时修改第四十八条，完全符合“公正与效率”这一现代的司法理念。邓兴沿 刘小泉