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行政诉讼法修改的几个问题

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2020-05-15 01:37

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一、完善我国行政主体理论，扩大行政诉讼的受案范围

　　我国在社会转型期出现了大量具有行政执法权的非政府组织和非授权组织。这些组织虽不具有行政主体资格，却行使着国家的公权力，其行为直接影响了行政相对方的权利和义务。我国行政主体理论未将其纳入行政主体的范围，在法律、法规等尚未明确规定其法律性质的情况下，如果以其为被告提起行政诉讼，法院就不能受理，从而不能对其公务行为进行司法审查，行政相对方也丧失了公力救济的机会。根据国外的行政主体理论，行政主体的范围非常广泛，既包括各级国家行政机关，还包括一些非政府组织如公务法人或公法人。其共同特点是行使公共权力，代表公共利益。西方国家以公务标准确立的公务法人制度，对我国行政体制改革和行政组织法的完善具有重要的借鉴意义。我们在修改行政诉讼法的过程中，应将一些代表公共利益、行使公共权力的事业单位、社会团体、行业协会等组织明确地纳入到行政主体中来，以便确立其行政诉讼的被告资格，扫清司法实践中的障碍，进一步扩大行政诉讼的受案范围。

　　二、将抽象行政行为纳入司法审查的范围

　　根据我国行政诉讼法的规定，抽象行政行为不可诉。随着形势的发展，法院审查抽象行政行为的必要性体现在以下几个方面：（一）对抽象行政行为进行司法审查符合健全行政法制监督体系的需要。把抽象行政行为纳入受案范围，可以健全司法审查制度，以更全面地保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。（二）我国行政复议法进一步扩大了行政复议的范围，将一部分抽象行政行为纳入到其中，行政相对方对具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件可以提起行政复议。如果不将抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中，就很难使两者很好地衔接。（三）根据WTO有关司法审查的规定，成员国的部分抽象行政行为，如行政法规、部委规章、地方性法规和地方性规章以及具有普遍约束力的决定、命令都将纳入司法审查的范围。如果我们仍将这些抽象行政行为排除在司法审查之外，申请人会因中国欠缺对有关服务贸易的政府规范性文件的有效审查机制，而将申请诉诸世贸组织的争端解决机制，这样将可能给我国司法制度带来不利的影响。基于上述原因，笔者建议将抽象行政行为逐步纳入司法审查的范围。

　　三、完善行政附带民事诉讼的运作程序

　　行政诉讼法没有明确规定行政附带民事诉讼问题，最高人民法院1999年11月《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但由于对行政附带民事诉讼案件的受理、审判及执行程序并未作出具体规定，审判中难以操作。因此，笔者建议完善行政附带民事诉讼的运作程序：（一）附带民事诉讼必须同行政诉讼一同提起，或在法院对行政诉讼作出判决前提起。（二）附带民事诉讼的当事人包括原告、被告和第三人。附带民事诉讼的原告可以是被处罚人，也可以是被侵害人；附带民事诉讼的被告可以是行政诉讼的原告，也可以是行政诉讼的被告。附带民事诉讼是由于民事权益受侵害引起的，这就决定了附带民事诉讼原、被告身份具有平等性。（三）附带民事诉讼的范围既包括因被诉具体行政行为引起的行政赔偿诉讼，又包括因被处罚人违法行为引起的民事赔偿诉讼。（四）附带民事诉讼应与行政案件由同一审判庭一并审理。在审理期限上，行政案件法院一般应当在立案之日起3个月内作出一审判决，而民事案件一般是6个月。为保证判决的一致性，附带民事诉讼的审理期限设置为3个月较为合理。

　　四、增设行政诉讼调解制度

　　根据行政诉讼法规定，法院审理行政案件，除国家赔偿案件外，不适用调解。但采用调解方式审理行政案件，有利于更好地维护行政相对方的合法权益；有利于行政主体和行政相对方之间的矛盾的解决；有利于减少群众上访事件，维护社会安定；同时，也有利于更好地处理行政权与司法权之间的关系。因此，我国有必要在行政诉讼中增设调解结案方式。笔者提出以下设想：（一）适用范围上，除了法律、法规和规章规定的羁束行政行为以外，对行政机关自由裁量行政行为不服而提起的行政诉讼案件时，都可以适用行政调解。（二）调解程序上，法院对于特定行政案件在征得行政主体和行政相对方的同意后，可以适用调解方式。同时，双方当事人可建议法院适用行政调解，经法院同意后即可。调解原则上可适用一般行政案件的审理程序，但可根据具体情况简化，如可采取独任制审理等等。（三）行政调解书作出并由当事人签收后，即发生法律效力。（四）执行上，对已生效的行政调解书，一方当事人拒不执行的，另一方当事人可向法院申请强制执行。例外的是，当行政调解书维持了具体行政行为，而行政主体又有行政强制执行权时，可由行政主体自行强制执行。

　　五、增设行政诉讼简易程序

　　行政诉讼法没有设定简易程序。当前增设行政诉讼简易程序，是市场经济体制的要求；是司法公正与效率的需要；是行政高效原则的要求；是化解司法资源缺乏与案件数量矛盾的主要手段；是提高行政诉讼效益的需要；也是更好地保护行政相对方的合法权益的需要。同时，随着行政立法的日益完善、行政执法水平的逐步提高和法官素质的日益增强，增设简易程序已具可行性。笔者对设立行政诉讼简易程序提出以下设想：（一）关于简易程序的适用范围。适用简易程序的途径有三种即法定的、协议的和酌定的。在法定的适用中，应当采取形式和实质双重标准。对于具体行政行为认定事实清楚、权利义务关系明确的案件，具体行政行为主体不适格、程序违法等几类案件应当适用简易程序。（二）简易程序的具体设计。适用简易程序审理行政案件可以从起诉方式、受理程序、传唤当事人和通知证人的方式、审判组织、庭审过程和方式、审限、裁判文书制作等方面加以简化。

　　六、完善行政机关拒不履行判决、裁定的强制执行措施

　　行政诉讼法和相关司法解释对行政机关拒绝履行法院已经生效的行政判决或裁定规定了一系列强制措施，主要包括强制划拨、罚款、提出司法建议、追究民事或刑事责任，但这些措施在执行过程中不便操作。笔者建议采取以下措施解决对行政机关的“执行难”问题：（一）设立行政机关基金专户，如果行政机关在履行期限内拒不履行的，法院可以通知银行从其基金专户上直接划拨。（二）行政首长应承担不履行生效法律文书而导致的法律责任。（三）协调行政首长民事、行政和刑事责任的承担。在修改行政诉讼法的同时，应适时地修改民事诉讼法、行政复议法和行政监察法、刑法以及刑事诉讼法等相关条款，使法律规定能够有效地赋予行政首长相应的法律责任，以防止拒不执行现象的发生。

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