《中华人民共和国行政诉讼法》在审判实践中存在的几个问题浅析

《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日正式施行以来，迄今已14年。14年来，由于我国《行政诉讼法》存在着先天不足，现实的行政法与行政诉讼法理论研究的滞后，以致在审判实践中存在着诸多应当研究解决的问题。本文拟就几个问题结合审判实践谈点肤浅的看法，恭请斧正。

　　一、《行政诉讼法》立法本身存在的问题

　　1、管辖层级过低。

　　勿庸讳言，现行体制下的人民法院在人、财、物等方面都受制于同级人民政府，客观上人民法院独立行使审判权在司法实践中是大打折扣的。而反映在行政审判工作中，人民法院则更难于独立行使审判权。由于从根本上无法摆脱受制于地方政府的状况，特别是对起诉同级或上级政府的案件，法院不敢受理、不愿受理或先向政府“汇报”，再决定是否受理的案件时有发生便不足为奇。但对政府或行政机关申请执行的非诉行政执行案件、上下均乐于积极受理，则从另一个侧面反映出行政审判权的功利主义趋向。

　　2、对国家行政机关工作人员的奖惩任免等决定的范围不明确。

　　《行政诉讼法》第十二条一款（三）项规定，“行政机关对行政对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的人民法院不能受理。对于这“等”的范围有多大，立法非常不明确，因而在实践中便存在很多误解或曲解，法院在实践中很难操作，常常是把一些敏感的问题，“等”进这个范围。例如：对因辞退而引起的人事争议仲裁案件，虽然涉及当事人的合法的人身、财产权益，但由于实践中都将其等入到行政机关内部行为范畴，而《人事争议仲裁条例》设定的又是终局裁定（与法不符）。以致此类争议发生后当事人的合法权益得不到司法途径的最终救济。法律因此留下一段空白。

　　3、人民法院审理行政案件，不适用调解原则的缺陷。

　　在司法实践中，人民法院受理的诸多行政案件均涉及到当事人之间的民事权益争议。如治安案件中的损害赔偿，房屋拆迁案件中的安置、补偿等，由于受行政案件不适用调解原则的限制，在当事人又不愿意提起民事诉讼的情况下人民法院显得很无奈，这种无奈的结果通常是自然人（即原告一方）的合法权益不能得到法律的最有效的保护。其实，在多年的审判实践中，我们许多基层法院针对案件的具体情况所做的协调工作，在不违背法律、法规的前提下使争议得到圆满解决，应当对我们有所启示：“协调”与“调解”在具体的审判实践中并没有形式与本质的区别。

　　4、未设定简易程序的缺陷

　　《行政诉讼法》第四十六条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。立法中没有可以独任审判行政案件或适用简易程序的规定。但是，《行政处罚法》第三十三条却规定了。“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下，对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”的简易程序。《行政处罚法》在立法上确立的这一简易程序规定，可以说正是在立法时充分地考虑到了行政机关在行政管理执法活动中必然面临处理相当数量的轻微的行政违法行为。如果都要按部就班地经过调查、取证、审批的繁杂程序，显然是行政机关难以适应和不现实的。因此，只有赋予行政机关对符合上述法条规定的行政违法行为给予“当场处罚”的权利，才能及时有效地处理“行政违法行为”减轻行政机关的压力，提高行政机关的办事效率与水准，节省人财物资源。如此一比较，对于“当场处罚”以及行政机关适用简易程序处罚的案件，一旦涉讼，人民法院为什么就不可以适用简易程序进行审理，也为国家和民众减少诉讼成本。为此，建议在修改《行政诉讼法》时，务必增设一条；人民法院审理行政案件，可以根据案件的具体情况决定适用简易程序并由审判员独任审判。

　　二、行政审判实践中存在的问题

　　1、审理劳动教养案件中存在的两个问题

　　（一）劳动教养案件的法律适用

　　《行政处罚法》第九条二款规定：限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。但是，由于至今劳动教养尚未立法，对一般未有特殊规定的劳动教养案件，行政审判实践中仍然只能依据国务院1957年颁布实施的《关于劳动教养问题的决定》和国务院1982年批复的公安部的《劳动教养试行办法》的通知。而《决定》已实施四十余年，《通知》已有二十余年。这几十年来，我国的政治、经济与社会生活，人们的观念都发生显著且深刻的变化，特别是《行政处罚法》已颁布实施近十年，我们依然在审判劳动教养案件时，只能绕过上述该法第九条二款进行裁判，确有底气不足之感。

　　（二）劳动教养案件性质缺乏准确定义

　　世界各国均无劳动教养制度。虽然我国于五十年代初首创的这项惩罚不务正业的法律适用制度，对保障当时的社会稳定，经济建设顺利发展起到了积极作用。功不可没。但随着我国民主政治建设的发展和依法治国设主略的实施，劳动教养对象的扩大，这项可以限制公民人身自由的制度已逐渐演变为我国司法制度的重要组成部份时，对劳动教养性质却仍然缺乏准确的定义。劳动教养究竟是行政强制措施还是行政处罚，没有法律解释，法学家们各执一词，甚至《行政处罚法》所设定的种类中也没有“劳动教养”这个种类，这就使审判实践面临了一个难题。这个难题突出地表现在《行政处罚法》第三十一条、第三十二条上即：当事人依法应当享有的被“告知权”及“陈述权”与“申辩权”。就是说，劳动教养如果属“行政处罚”，当事人就应当享有上述权利。反之，则不享有。对此，经过多年的审判实践，我们认为：劳动教养作为一种可以长时间限制公民人身自由的行政惩戒制度，将其性质定义为一种行政强制措施，极不利于对公民人身自由权利的有效保护。

　　2、“合法传唤”。《行政诉讼法》与其《解释》不一致，应以谁为根据？

　　《行政诉讼法》第四十八条规定：经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。而最高法院关于执行《行政诉讼法》若干问题解释第四十九条则规定：原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。……两相比较，“解释”的规定是含糊的。实践中，如果只要经过合法传唤就可以，那么是一次还是应当二次。从“解释”的语义看，应当是一次也可以。但是，一审法院如果依此进行了审判，二审法院要认为一审程序不合法并发回重审。对与错，谁来定夺？作为一种“解释”，应当尽量避免这种闪烁其辞的含糊。

　　3、对行政机关就民事争议的确认与裁决不当的，人民法院在一并审理中应当具有变更权。

　　《解释》第六十一条规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理，由于《行政诉讼法》赋予人民法院的是有限变更权，即，行政处罚显失公正的，才可以判决变更。司法实践便出现一个非常棘手的问题，行政机关对平等主体之间的民事争议的确认与裁决，属行政处理的范畴。而这种确认与裁决即便显失公正，人民法院却无权变更。虽然可以撤销，但实践中不是致当事人的合法权益难以得到切实保障，就是增加当事人的诉累。此类情况，比较突出表现在城市房屋拆迁案件上。

　　4、关于非诉行政执行案件中的问题。

　　（一）《行政诉讼法》第四十四条与《解释》第九十四条的冲突

　　诉讼不停止执行，是行政诉讼所特有的原则。《行政诉讼法》第四十四条对此作了明确规定。但《解释》第九十四条却又明确规定为：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行……。虽然本条还规定了在某种情况下可以执行，但实际已意味着《解释》对行政诉讼不停止执行的特有原则作了否定。

　　（二）当事人的法定起诉期限不应当对抗和延缓行政法律文书的生效时限

　　最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《解释》）第八十八条就行政机关申请执行其具体行政行为的期限作了“应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”的规定。从司法实践看，这一规定实质上是将人民法院一审判决案件上诉后，一审判决即尚未发生法律效力的理念混为一体，并对行政法律文书的生效时日作了向后延伸。显然，这与行政行为一经作出即具有拘束力是冲突的（这种拘束力也是国家权利的公定力所决定的，体现的是国家意志）。如果循着《解释》这种观点去看国家行政管理活动，那么，这种行政管理与执法活动则会由于行政诉讼制度的存在而常常在一定时限内是处于不确定的状态。并且，这种不确定状态的后果往往是使国家行政管理与执法活动、经济发展或社会稳定造成重大损失。如：发生在当前的“非典疫情”。为预防“疫情”的扩散，有关部门对“疑似病例”所采取的强制隔离措施，如果都要等到起诉期限届满才能申请执行，后果必然不堪设想。而这一问题，目前十分突出的表现于城市房屋拆迁案件上。《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令，2001年6月13日公布）第十六条规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。

　　当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予贷币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

　　准确理解条文的含义，该《条例》第十六条二款的规定，是给予当事人寻求司法救济的时间限制，而并不表示该行政裁决必须是三个月的起诉期限届满后才能发生法律效力（凡行政裁决文书均同），才能申请人民法院强制执行。要说明这一点，我们还可以从《条例》第十七条看。《条例》第十七条规定：被拆迁人或者房屋租用人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。也就是说在通常情况下，房屋拆迁裁决限定被拆迁人搬迁的时限都比当事人享有的诉权时限短，所以，不论当事人是否起诉或起诉期限是否届满，人民法院都应当受理该强制执行申请。这样才符合《解释》第八十八条第五（项）“被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务”之规定精神。否则，在非诉行政执行案件上，就会现一个怪现象；当事人对行政裁决不服起诉后，将可能被先予强制执行，而如果即不履行也不起诉，却还可以待三个月的起诉期限届满后行政机关才能申请执行。三个月，对于一个正在实施拆迁、准备开工的工程来说，各种有形与无形的损失绝不是一个小数，对已经先行自觉搬迁的其他被拆迁人必然产生负面影响，甚至成为诱发严重社会问题的不安定因素。这绝不是危言耸听。

　　由此，从司法实践看《中华有民共和国行政诉讼法》第六十六条“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定中的“法定期限内”，并不仅仅是《解释》第八十八条中的“法定起诉期限”，而还应当是“法定的履行期限”，也就是“具体行政行为所确定的期限或者行政机关另行指定的期限”。因此，《解释》在此一点上仅作狭义的解释是不妥当的。无论从什么角度看，当事人的法定起诉期限都不应当具有对抗和延缓行政行为生效时限的当然的法定效力。否则，具体行政行为确定相对人的履行期限或者行政机关另行指定相对人的履行期限就毫无法律上的意义。罗南钊