论行政组织的政策能力

【出处】《行政与法》2009年第11期
【摘要】公共政策活动是公共行政活动的核心内容，政策能力反映公共政策活动的效率和效益，进而决定着公共行政活动的现实效果。沿着制度落实和制度创新这两个逻辑流程，分解行政组织的政策能力内容将会为我们认识、解释乃至评价行政组织的政策能力提供一个系统的理论框架。
【关键词】行政组织；政策能力；制度创新；制度落实
【写作年份】2009年


【正文】

　　公共政策活动是公共行政活动的核心内容，政策事务与机关事务一起构成了公共行政事务的基本方面，因此，政策活动能力即政策能力在很大程度上决定了行政组织的组织执行力，进而决定了公共行政活动的效率与效益问题。从总体上看，公共行政组织的政策活动主要体现在关于宪法法律制度的政策解释、政策制定、政策执行以及政策合法化等组织行为环节，其政策能力显然也将反映到这些不同的政策活动环节中。

　　从宪法法律规范在公共秩序中的运行过程角度看，我们又可以把公共行政活动看作是通过行政组织在公共事务中的协调管理活动，作用于社会大众的外在行为，落实宪法法律制度规范或推动宪法法律制度规范创新，从而实现社会公益的组织行为现象和组织活动过程。这样，我们就能够在更大的制度运作背景下。沿着制度落实流程与制度创新流程这两个相反的逻辑线路，进一步分解讨论行政组织的政策能力内容。

　　一、 制度落实流程

　　制度落实，反映了公共行政活动沿着从公益确定到制度话语显示，再到组织落实和相关的社会主体的政策回应这一系列的运行流程。理想的制度落实状态是：公益有了明确的界定；制度规范能够反映公益的利益取向或利益关系状况：组织的公共决策体现了制度的具体化并通过政策执行活动予以落实：相关的社会大众配合行政组织的政策执行行为并实现了预期的个人利益目标，在制度落实过程中，行政组织的政策活动主要体现在制度解释、政策制定、政策执行和政策宣传等环节，相应地，其政策能力也可以被进一步分解为这样几个方面：

　　1、制度规范解释力。要落实制度首先要对制度规范的内容有一个准确的认识和理解，解释主要是指对于制度话语或制度文本的解释，国家法律制度的规范性主要处于宏观层面，指向整个国家范围内具有长远意义的公共秩序。因此，具体的法律制度内容往往都有着较为明显的抽象性和概括性，如果要进人具体的制度落实环节，一般都需要做进一步的解释和细化工作。比如我国《物权法》第43条规定：国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。但是，在如何保护、限制和控制的程度等问题上，则主要取决于各级、各地政府对于该法律条文的理解和解释。《物权法》的初衷在于抑制各地尤其是处于城郊地区由政府土地开发政策引导下的房地产狂热开发现象，保护农业耕地，但如果某级政府把这个规定看作是对于现有农业用地的硬性限制，禁止一切用于工业开发或其他农业产业开发所需要的土地规划，那么，就是把这种保护性的法律规定推向了一个极端，表现为一种不准确的制度解释，也就是一种较低或较弱的制度解释力。

　　2、制度意识。即行政组织成员尤其是组织领导对制度的遵从意识，表现为一种自觉的接受制度要求；履行制度落实义务的主观意愿，也就是我们通常所说的态度问题。制度意识将直接决定行政组织在政策活动中政策能力的主观投入方向和投入程度。正是由于法律制度规范本身的概括性和抽象性，给了制度落实行为也就是行政组织的公共行政活动带来了巨大的弹性空间，可能在制度话语的范围内，做出灵活性的解释，甚至是带来制度变更趋向的解释。此时。地方利益、政府部门的组织利益乃至个别组织成员尤其是组织领导的个人利益等因素都可能对制度意识造成影响，导致对制度规范内容进行片面、歪曲甚至相反的解释。仍以我国《物权法》规定为例，某政府领导可能完全清楚法律的初衷，但是，出于发展地方经济，提高政绩，甚至是因接受了开发商所给的“个人好处”的考虑，而强调“严格的限制不是禁止”、“控制总量不是限制总量”，这样。就为他们寻找借口，规划房地产开发用地提供了制度规范上的漏洞，显然，制度意识上的缺失将直接导致制度落实上的失效。

　　3、政策制定能力。具有强烈的制度意识，能够准确地理解和解释制度规范，并不足以保证行政组织的制度落实行为的发生。对于具有概括性和抽象性的制度话语来说，落实制度还需要进行话语层面的转换，也就是把具有概括性和抽象性的制度话语进一步具体化，成为具有操作性和执行性的公共政策话语，这反映了行政组织依托于既定制度规范的公共决策能力。在制度落实过程中，公共决策强调既定制度规范的基础性地位，也就是说，要在具体的决策实践中，寻找条件乃至创造条件来保证制度内容的落实，尽量减少以地方性差异、时机不成熟等理由对制度规范做出某种程度上的修改、补充、变更以及规避等公共决策行为的出现。因此，在制度落实过程中，主要强调的是具有强制性的制度规范的落实活动。比如：一些具有意识形态特征，涉及国家基本政治体制、政治制度和政权稳定的制度落实活动，像政治宣传政策、出版政策、民族自治政为制度话语寻找在公共行政实践中的对应现实的能力，也就是为制度的落实设定一系列具体的政策对象、政策目标、政策方案、政策方法以及政策执行等内容的能力和过程。

　　从总体上看，上面所列举的制度规范解释力、制度意识和政策制定能力都属于制度与组织之间的连接问题，要落实制度，最终还要依靠组织与个体外在行为之间的连接，也就是指向特定社会大众或社会主体的公共行政活动的展开。笔者将在既定制度授权(主要包括人事授权和财政授权)的基础上，进一步讨论连接组织与个体外在行为的政策能力内容。此时。行政组织的政策能力主要就是指行政组织的政策执行力。

　　4、政策执行意愿。类似于上面说的制度意识，政策执行意愿指行政组织成员落实既定公共政策方案的主观意愿，也就是所谓的言行一致问题。根据制度解释做出进一步的公共政策方案并不一定意味着具有充分的制度意识，在有些情况下，个别的行政组织成员尤其是组织领导可能仅仅是基于上级的权力压力或制度规范压力而冠冕堂皇地做出正式的公共政策决策，但又停留在公共政策话语说出阶段，不去采取实际的政策落实行动，表现为一种政策执行意愿的缺失。政策执行意愿缺失属于制度意识缺失的延续，但对于上级行政组织或行政监察组织而言。又有着更大的迷惑性。因为相关的行政组织成员更容易借口地方或部门的特殊性而造成政策决策的无效，进一步导致制度落实本身的无效。他们可以说：我们已经按照制度的规范性要求做出了正确的政策落实，但是客观情况限制了政策的执行。在很多情况下，甚至不用做出任何解释，而任由政策变成空话。比如：国家多次下达控制房地产业过热，抑制房价的制度性文件，很多地方政府也制定了相关的政策解释和政策落实措施，但为了维护地方经济尤其是政府政绩的需要，地方政府很少能够认真地落实相关的政策方案，大都把抑制房价当作一种仅限于话语层面的政策口号。

　　5、政策宣传能力。就是指行政组织成员把已经制定出来的公共政策话语信息通过各种公开途径传播到策、政治管制政策以及安全保密政策等都属于这方面相关的社会大众——政策对象那里，并设法获得其认的公共政策决策。最明显的是关于游行、示威、罢工、罢同和配合的能力。制度规范的落实，最终还是要通过相课等具有政治性质的政治管制政策。关的社会大众的外在行为表现出来。社会大众服从和所以，制度落实过程中的政策制定能力强调的是配合政策的前提是知晓政策、理解政策和认同政策所一种话语转换能力，是在遵从既定制度规范的基础上。反映的利益关系取向，这其中显然有着相当多的心理方面的因素。对于心理活动的影响，需要行政组织具有一定的政策宣传能力，或者说是教育说服能力。比如：通过各种大众媒介宣传政策内容；动员相关方面的专家学者解释政策、论证政策：通过公开的标语向社会强化特定的政策取向；利用各种文艺、曲艺形式全方位地传播政策，等等。目前，国家倡导的政务信息公开化、政府网站建设等活动都在～定程度上强化了行政组织的政策宣传能力。从行政组织的政策宣传能力角度看，国家或政府对媒体、社会科学研究以及文化产业的控制和管理也有其必然性，因为可以把它们看作是行政组织政策能力的一个制度基础，如果没有这些方面的政治体制现实，行政组织的政策宣传能力显然要受到相

　　当大的影响，甚至可能面临潜在的挑战。

　　6、政策组织能力。在制定出准确的公共政策，有着真诚的政策执行意愿，又进行了有效的政策宣传，获得了社会大众的广泛认同和支持以后，就是政策执行的具体操作活动了。在上述条件的基础上，政策执行的效果将在很大程度上取决于行政组织的政策组织能力。它包括人力、财力、物力、时间等资源信息的安排到位、执行计划的制订、各方面关系的协调、计划方案落实的监督以及执行反馈信息的处理等一系列环节。可以看出，政策执行在公共行政活动中处于核心的地位，相应地，我们也把政策组织能力看作是行政组织执行力的核心要素。党组织的组织执行力与行政部门的组织执行力有着明显的不同，前者强调的是政策制定能力，它更多地处于制度和组织之间的关联之中：而后者强调的是政策组织能力，更多地处于组织与社会大众之间的关联之中。政策组织能力的展示意味着政策的具体落实活动，也意味着行政组织在特定的制度规范内容上完成了制度落实的工作。

　　二、制度创新流程

　　在公共行政活动中，制度创新反映了一个与制度落实相反方向的活动流程，当然。这里所说的“相反”和“相逆”都是指一种逻辑上的对应关系，并不是指实践上相反的活动程序。制度创新反映了公共行政活动从个人利益需求的展示到公共政策的制定，再到法律制度的建立和公益的确定这一系列的运行流程。理想的制度创新状态是：社会大众的个人利益需求都能向行政组织做出充分的表达：行政组织能够基于社会大众的利益表达做出相应的政策规划；政策规划的落实带度内容：法律制度内容显示了符合公益取向的公共秩序形式，在制度创新过程中，行政组织围绕其政策活动所展示出来的政策能力主要由这样几个方面构成：

　　1、政策信息获取能力。就是指行政组织通过各种渠道获取社会大众利益呼声的能力。它包括两个环节，即信息收集能力和信息处理能力。信息收集能力强调行政组织成员进入社会大众的信息表达网，或者主动地建设社会大众信息表达网为其利益表达提供便利的能力。前者如深入基层，开展广泛的社会调查及实地座谈等，了解社会大众的实际生活状况，倾听他们的利益诉求，收集第一手的社会信息资源。后者如建立有效的信访制度和程序、民意调查、网络问卷以及群众评议等。广泛、公开地收集社会信息资源。信息处理能力强调对收集来的社会利益信息进行加工和处理，在有效的分析和判断的基础上，厘清哪些信息仅代表社会中极少数人的利益，哪些信息代表了社会大众的利益，哪些信息中有着太多的虚假或夸张成分，哪些信息反映了最现实的社会问题，等等。然后把它们分门别类地放入行政组织的信息库之中，再以轻重缓急和现实性为标准，使那些迫切需要解决的社会问题迅速进入公共政策的议程。

　　2、公共意识。即指行政组织成员为社会大众服务的公共精神或公益意识。它反映了行政组织成员能否主动地关心社会大众的疾苦，倾听老百姓的利益呼声，真诚地为社会大众办实事的主观愿望。无论是上面讨论的制度意识，还是这里说的公共意识，它们都是对于行政组织成员的一项基本的个人素质要求，都是公共组织的一个基本内涵，也是公共政策之所以形成的价值观念基础。但这只是一种理论上的规范或者组织原则上的规定，在实践活动中，我们看到，私人利益、组织群体利益以及官僚主义的惰性等因素都可能导致行政组织成员公共意识的缺失。失去公共意识或公共意识淡薄的行政组织成员是很难认真、主动地去了解、关心社会大众的利益，并为实现这种利益充分发挥其创造力的。不过，怎样才能培养或建立强烈的公共意识，一直存在很大争议。是通过党组织自上而下的思想灌输，还是通过民主的方式在老百姓的直接监督和有效控制下建立公共意识，哪种方式更有利于形成或培养行政组织成员的公共意识，还是一个需要进一步讨论的问题。来了预期的效果并导致其成为更具稳定形式的法律制3政策创制能力。这里的政策制定不同于上面制度落实过程中的制定。在制度落实过程中，强调的是在既定制度规范基础上，对制度规范内容进行进一步具体化的具有话语解释性质的政策制定，而制度创新过程中的政策创制则强调在具体的公共事务应对层面。以维护或实现特定的利益目标为指导，对于公共资源(包括作为公共权力的行政权力)投入和使用状况的政策规划，尤其强调行政组织对社会大众的利益诉求或政策诉求的政策回应。显然，制度落实过程中的政策制定侧重于政策相对于既定制度的合法性或制度话语解释的合理性：而制度创新过程中的政策创制则侧重于相对于利益获取的公共资源投入的合理性或符合公益的合法性。前者是“自上而下”的政策解释：而后者是“自下而上”的政策创新。因此，制度落实过程中的政策制定能力强调的是对制度信息本身的认知、理解和解释能力，而制度创新过程中的政策创制能力强调的则是对社会大众利益需求信息的认知、理解和整合能力。相对于前者而言，主要关注的是话语层面的活动，制度创新过程的政策创制能力涉及到更为广泛的能力内容。比如：利用民间思想库的能力、组织小规模政策实践的政策方案实验能力以及运用科学理论(比如社会学、心理学、经济学等等)的能力，等等。因此，同制度落实过程中的政策制定的常规性相比，制度创新过程中的政策创制有着明显的不确定性。关于突发性公共危机事件的政策制定活动就是这种政策创制的典型代表，也正是因为这种政策创制的不确定性所带来的困难或挑战，使得目前的公共行政活动急需建立一个稳定的应对突发性公共危机事件的制度，以期让相关的政策制定和政策执行有一个相对确定的制度依据，将其简化成为类似于制度落实过程的政策制定活动。

　　4、政策合法化能力。即推动既定公共政策法制化的能力，主要包括政策执行能力和法制化论证能力这两个方面的内容。政策执行能力即上面的政策组织能力。法制化论证能力则体现在多个层面的组织活动领域。首先是政策效用层面的政策推广性论证，能够通过政策的实际执行及其所带来的实际利益后果，证明其能够符合更大范围乃至全社会大众的利益。因此，具有普遍、长远的制度规范功能，适宜转化成为更具稳定性和广泛制约效力的法律制度形式：其次是政策内容文本层面的制度合法性论证，能够通过政策内容与现有制度精神或国家长远发展战略相符合，又没有被反映到具体的法律制度文本中，因此，具有政策性立法的必要性和可能性。最后是政治体制层面的组织程序操作，能够通过现实的组织运作程序推动相关的公共政策进入公共权力活动中的立法程序，最终完成政策的法制化工作，这主要是指利用行政组织在各级人大中的提案权，通过向其他人大代表的解释、论证和说服工作，推动正式的立法议程的顺利完成，对于行政组织来说，正式的立法程序的完成也就意味着一轮制度创新工作的结束。

　　综上所述，我们沿着制度落实和制度创新这两个逻辑上相反的公共行政过程，围绕着行政组织的政策活动，讨论了行政组织在制度落实流程中的制度规范解释能力、政策制定能力、政策执行意愿、政策宣传能力和政策组织能力：在制度创新流程中的政策信息获取能力、公共意识、政策创制能力和政策合法化能力，这些政策能力内容又可以被看作是对政策能力概念的外延式定义，沿着这一外延式定义，就能够对现实中的

　　行政组织及其活动做出具体的分析、解释与评价。应当指出的是，这里所说的相反的逻辑过程只是一种理论上的划分，在现实的公共行政实践中，它们完全有可能处于同一的组织行为过程之中，因为立法活动本身也具有主观能动的特征，也就是说，立法组织可以通过积极的立法活动反映社会大众的利益需要，规范指向社会公益的公共秩序。此时，行政组织的制度落实活动显然也将带有直接的社会公益导向性质，进而在制度规范的概括性和抽象性范围内，根据特定政策对象的具体利益状况做出具有制度创新特征的公共政策规划，改革开放初期，多数的公共行政活动都具有这种双重特征，因此。在当代中国政府主导改革的历史背景下，不同行政组织的政策能力也就在很大程度上决定了相关地区或事务领域的改革与发展进程。




【作者简介】
杨正联，河海大学公共管理学院副教授，法学博士