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行政诉讼法的修改：视点和目标

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2020-05-15 01:32

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行政诉讼法的修改应着眼于以下新视点，换言之，修法至少应当实现以下目标：适当扩大受案范围，合理放宽原告资格条件，简化适格被告的标准，重构管辖制度，引入调解制度，改进裁判方式，为非诉执行案件的审查提供更具体的依据，保障判决执行等。

　　1990年行政诉讼法在保护人权、促进依法行政、解决行政争议等方面，一直发挥着重要作用，有力地推动了我国行政法制建设的进程。然而近年来行政诉讼法的自身缺陷和不足也不断显现，使得行政诉讼与社会需要之间的落差越来越大，修改法律的必要性已经在很多方面反映出来。

修法的动力源于现实需要

　　现实发展的需要成为行政诉讼法修改的一个重要原因。主要表现在：其以人身权、财产权的保护为轴心的制度设计将大部分主张其他权益者拒之门外，抑制了行政诉讼人权保障功能的发挥；具体行政行为之外的其他执法方式被排除于受案范围之外，使得行政诉讼的外部监督作用还不能充分实现；禁止法院运用调解方式，制约了行政诉讼发挥官民矛盾调节器和减压阀的作用。从行政诉讼法实施的情况看，法律本身也存在很多不足，比如关于裁判方式的规定过于简单，不敷实用；准用民事诉讼法的内容过多，而且准用的范围、条件不够明确等，这些都需要通过修改法律来解决。

修法的新视点

　　行政诉讼法如何修改呢？时至今日，已经有很多方案可供选择。笔者认为，行政诉讼法的修改应着眼于以下新视点，换言之，修法至少应当实现以下目标：

　　1.适当扩大受案范围

　　现行法律规定的受案范围过于狭窄，应当适当扩大。其中需要重点研讨的有两个问题：一是抽象行政行为的可诉性以及可诉的范围。二是内部行政行为的可诉性以及可诉的范围。从美国、德国等国的情况看，抽象行政行为都已纳入行政诉讼受案范围，内部行政行为如果对公务员或者政府雇员权益有重大影响，也可以获得司法救济的机会。我们可以在立足我国实际的基础上，借鉴他们的经验。

　　2.合理放宽原告资格条件

　　现行法上关于原告资格的规定立足于个体权益的保护，而将公共利益受损时的公众和一切社会组织排除在行政诉讼的大门之外。据此，行政行为侵害个人利益时尚可获得司法救济，但侵害众人的利益时却无法获得这种重要的救济，这显然不符合行政诉讼制度的初衷。鉴此，笔者认为，在修改行政诉讼法时，应当把建立公益诉讼制度的可能性作为一个重要问题来论证。从国外情况看，美国、日本等国的环保公益诉讼和纳税人诉讼等方面的经验值得借鉴。

　　3.简化适格被告的标准

　　现行法律以行政主体理论作为确定适格被告的依据，有些行使社会管理职能的组织并不具备行政主体的身份，因此不能成为行政诉讼的被告。由于此类社会组织的行为不可能成为民事诉讼的对象，因此，这些组织的社会管理行为实际上处于司法监督的真空地带。国外通行的做法是，采用公务理论作为确定被告的标准，把行使公共管理职能的组织都纳入行政诉讼审查对象的范围。我们在修改行政诉讼法时，应当考虑借鉴这一经验的可行性。

　　4.重构管辖制度以减少不当干预

　　在修改行政诉讼法时，应当以摆脱不当干预为目标重构管辖制度。结合国外经验和各级法院多年来的探索，目前有三种方案可供选择：一是在级别管辖上提高审级，或者在地域管辖中增加交叉管辖的规定，将过去干预较多的几类案件提到中级法院或者交给异地基层法院审理。二是取消基层法院行政庭，所有一审案件由中院一审或者组成若干巡回法庭分别审理。三是设立独立的行政法院。

　　5.引入调解制度

　　行政诉讼法确立不适用调解原则的本意在于防止行政机关向相对人妥协，以致损害公共利益。其用意虽好，但过于僵化，并不符合行政审判实际。从社会效果看，协调往往比判决方式更好。所以，越来越多的人主张引入调解制度。从国外情况看，美国、德国、日本等国的行政诉讼制度中都有调解制度之设。笔者认为，行政诉讼中运用调解是大势所趋，修改行政诉讼法时应当增加这一规定。至于有人所担心的公共利益受损风险问题，可以通过法官在调解程序中的主导作用，来强化公共利益的保障。

　　6.弥补裁判方式的不足

　　现行法律关于裁判方式的规定主要有两方面不足，一是裁判种类不够充分。修改法律时可以将最高人民法院司法解释补充的裁判方式吸收进来，或者在选择裁判方式的问题上，以弹性条款的方式授予法官更大的司法裁量权。二是有些规定过于简单，比如行政诉讼法第五十四条第（二）项第3目关于违反法定程序的行政行为应予撤销的规定，如果不考虑其他具体情况，完全按照字面意思理解，就会造成许多明显不合理的情形。类似这些规定，应当在修改中做更细致的考虑。

　　7.为非诉执行案件的审查提供更具体的依据

　　迄今为止，法院受理的非诉执行案件在数量上一直保持在诉讼案件数量的3倍以上，由于法院对申请执行的具体行政行为审查不到位或者流于形式的现象比较常见，所以法院的中立性经常受到质疑。其原因是多方面的，与法律没有提供具体的、可操作的审查依据具有很大关系。从国外的情况看，具体行政行为的执行主要有两种模式，一是行政机关自行强制执行，以德国、奥地利、日本为代表，对行政机关的强制执行行为不服，可以提起行政诉讼；二是由行政机关提起民事诉讼，请求法院判令相对人履行行政行为所确定的义务或责任。我国现行非诉执行制度与两种模式都不相同，但内在的理念更接近美国。因此，笔者认为，在修改法律时似乎可以更多地借鉴美国的成熟经验，考虑引进执行诉讼的可能性。

　　8.赋予法院足够的手段以保障判决执行

　　对于法院来说，行政机关不履行或者不依法履行行政判决确定的为一定行为的义务，经常是一个难以处理的问题。因为现行法律没有就此作出明确的规定，所以法院无法对行政机关采取有效的强制手段。鉴此，笔者认为，应当修改法律，赋予法院足够的强制手段。从国外的情况看，保障判决执行的强制措施主要是罚款，对象既可以是行政机关，也可以包括该行政机关负责人。我们认为，这些做法值得借鉴。有些学者提出，针对我国的实际情况，增加藐视法庭罪的规定，增加强制手段的威慑力，以保证判决的执行。这种意见是否可以采纳，也可以通过讨论来决定。

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