从行政诉讼的判决类型看行政审判中的法律适用

一、维持判决

维持判决是指人民法院经审查，认定具体行政行为合法有效，对其予以维持，确认其效力的判决。按照《行政诉讼法》第５４条第（１）项的规定，人民法院在作出维持判决时要同时满足三个条件：（１）证据确凿；（２）适用法律法规正确；（３）符合法定程序。为此，人民法院在作出维持判决时，应遵循以下规则对被诉行为予以审查，以确定应适用的法律规范。首先，要遵循行政审判适用法律的一般原则，对被诉行为所依据的事实进行审查，为正确适用法律提供事实基础。其次，要对被诉行政行为所适用的法律法规及其相应条款是否正确合理进行审查，以确定被诉行政行为是否适用维持判决。具体审查内容包括：（１）适用的法律法规是否现行有效，尚未生效或已废止的法律法规不得适用；（２）适用的法律法规及条款是否准确无误，是否存在应适用此法而适用彼法，应适用此条款却适用彼条款的情形，对此要特别注意法律规范冲突选择适用规则的正确运用；（３）排除适用了不应当适用和应当适用而没有适用的情形；（４）审查适用法律法规的主体是否合法，其是否在法定职权范围内行使职权适用法律。再是，要注意用法律规定的行政程序规范以及行政程序的一般原则对被诉行政行为的程序合法性进行审查，以确认其是否符合法定程序，能否判决予以维持。

二、撤销判决

撤销判决，是指人民法院经过审查，认定被诉行政行为违法，对其予以撤销，否定其效力的判决。撤销判决有全部撤销判决、部分撤销判决和撤销并重作判决三种具体形式。根据《行政诉讼法》第５４条第２项的规定，作出撤销判决，应当具备下列情形之一：（１）主要证据不足；（２）适用法律法规错误；（３）违反法定程序；（４）超越职权；（５）滥用职权。人民法院在依据上述条款作出撤销判决之前，除了要对被诉行为的事实、法律适用以及行政程序等环节予以合法性审查以确定是否适用撤销判决外，还应对被诉行为是否超越职权，是否滥用职权依法予以审查，以最终决定判决的类型和具体法律法规条款的适用。

１．审查是否超越职权

超越职权，是指行政机关实施具体行政行为时超越了法律法规授予的权力界限。越权无效是美英法系国家行政法的核心原则，而我国法律对被诉行为超越职权的表现形式尚未有明确界定。人民法院对被诉行为是否超越职权，可从以下几个方面予以审查：（１）被诉行为是否行使了宪法、法律没有授予的权力，即无权限。无权限是严重的超越职权。（２）被诉行为是否行使了法律授予其他机关的权力，即事务越权。它包括行政机关行使国家权力机关、司法机关的职权，以及某一行政机关行使了其他行政机关的职权两种情形。（３）被诉行为是否超越权限范围。通常有三种情况：其一，法外施罚，如具有行政处罚权的行政机关在法定处罚种类和幅度以外实施处罚；其二，地域越权，即行政机关行使职权时超越了其地域管辖范围；其三，层级越权，包括下级行政机关行使了上级机关的权限以及上级行政机关行使了下级行政机关的权限。

２．审查是否滥用职权

滥用职权，是指行政机关的具体行政行为违反法律授予该职权的目的。关于滥用职权的内涵和外延，我国《行政诉讼法》未有明确界定，国外法律对此有不同的规定。在法国，滥用职权是指行政机关虽在其职权范围以内作出具体决定，但其决定不符合法律授予这种职权的目的，其强调的是行政机关行为上的主观恶意。在英国，滥用职权的构成不强调行为的主观意图善恶，只注重其外在表现形式与客观后果。具体表现为：行为的作出不符合法律规定的目的；行为的作出有赖于不相关的考虑；行政机关的决定明显不合理等。

人民法院对被告的被诉行为是否构成滥用职权，可从下述几个方面予以审查：

（１）被诉行为的作出是否违背法律的目的。行政机关在行使法律赋予的权力时，不得与法律追求的目的相背离，否则便是滥用职权。如被告的罚款决定不是为了制裁违反行政法义务的行为，而是为了收集资金多发奖金，就构成滥用职权。

（２）被诉行为的作出是否夹杂了不适当的考虑。包括行政机关在作出被诉行为时是否考虑了法律规定以外的因素，以及是否忽略了法律规定应予考虑的重要因素。如被告在作出被诉行为时，不适当地考虑了相对人的身份以及相对人与行政机关某工作人员的亲属关系等，该行政决定即构成滥用职权。

（３）被诉行为是否有违背比例原则的情形，包括被告在行使职权作出被诉行为时，是否有独断专横、反复无常以及同等情况不同等对待等现象。如对同一法律法规的有关条款在同类案件中先后作出不同的解释，造成同类案件不同处理以及对违法者轻者重罚，重者轻罚等现象，即属滥用职权。

三、履行判决

履行判决，是指人民法院经审查，认定被告负有法定职责而未履行且无正当理由所作出的责令被告限期履行职责的判决。履行判决是针对被告的不作为行为而采用的判决形式。

《行政诉讼法》第５４条第３项规定“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”。据此，人民法院作出履行判决必须同时满足以下条件：（１）被告依法负有法定职责。如果被告没有法定职责，则行政不作为不成立。（２）被告对相对人的申请不予答复，即存在不履行或者拖延履行法定职责的情形。（３）被告不履行或拖延履行法定职责无正当理由。

根据履行判决的适用条件，人民法院在审理被告不作为案件时，应从以下几个方面对被诉行为进行审查以最终确定其应适用的法律规范：

１．被告是否负有与原告申请事项相关的法定职责。被告负有相关的法定职责才有可能适用履行判决的相关法律条款。否则，应适用驳回诉讼请求的判决类型与法律条款驳回原告的诉讼请求。

２．被告是否有对相对人的申请不予答复即不履行或拖延履行法定职责的情形。具体分为以下步骤：（１）相对人是否提出相关的申请，对此，应由相对人承担举证责任。相对人不能举证的，则其起诉被告不作为的理由不能成立，应适用驳回诉讼请求的判决类型及相应条款。（２）被告对相对人的申请是否作出明确的意思表示。若作出明确的意思表示，无论该意思表示是同意或批准，还是拒绝或不批准，则都不构成不作为，不适用履行判决的类型及条款。同意或批准的意思表示意味着已作为且已答复了相对人的申请，只不过是未具体执行；拒绝或不批准的明示拒绝行为，实际上是被告履行职责的否定性表现形式，是一种作为的形式，对此应适用撤销、确认等判决类型及法律条款。（３）被告不予答复的期限是否超过法定的或者合理的期限。《若干问题的解释》第３９条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起６０日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当不予受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。在紧急情况下，请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”可见行政机关对相对人有关申请答复的合理期限通常是６０日。人民法院应据此对被诉行为予以审查适用。（４）被告不履行或拖延履行法定职责有无正当理由。若被告有正当的理由，如无管辖权或者因不可抗力等原因而导致不履行或拖延履行法定职责的，则不构成违法，也不应作出履行判决，而应判决驳回原告的诉讼请求。

四、变更判决

变更判决，是指人民法院经审查，认为被告实施行政处罚权时，选择的具体处罚种类或者幅度畸轻畸重，显失公正而予以改变更正的判决形式。《行政诉讼法》第５４条第４项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。由此可见，人民法院在行政审判中要适用该条款作出变更判决，必须同时具备以下条件：（１）只适用于行政处罚；（２）必须是行政处罚显失公正。

对于显失公正的认定标准，《行政诉讼法》并未作出明确规定。具体审查时，可作如下把握：（１）行政处罚是否畸轻畸重。处罚虽在法定幅度内，但明显过轻或过重，违背了罚责相当原则的，即属显失公正。（２）处罚过程中是否存在同责不同罚的情形，若处罚时违背了平等原则，对同等违法行为予以不同等处罚，或对不同等违法行为予以同等处罚，也属显失公正。（３）被告的行政处罚行为是否反复无常。指被告对同样的情况所作出的行政处罚结论是否存在缺少标准、武断专横、前后不一致的情况。若有，即属显失公正，可予判决变更。

值得指出的是，由于显失公正也是一种违法行为，因而对行政处罚显失公正的，人民法院在具体案件的处理上有选择的余地，既可直接变更，也可以判决撤销。但人民法院在作出变更判决时不宜加重对原告的处罚，也不宜直接代替行政机关作出新的行政处罚。当然，若利害关系人（如受害人）认为行政机关的处罚行为畸轻提起诉讼的，则不受此限制。

五、确认判决

确认判决，是指人民法院经过审理，作出确认被诉行为合法或违法的认定结论的判决形式。根据《若干问题的解释》第５７条的规定，确认合法的判决是指“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。”确认违法的判决是指人民法院经过审理，作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。确认违法的判决适用于以下情况：“被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不能成立或者无效的。”

根据上述规定，对确认合法的判决形式及法律条款的选择适用，要作如下审查：（１）依前述维持判决的审查原则对被诉行为的合法性予以审查并确定其是否合法。（２）根据维持判决与驳回诉讼请求判决的有关规定，并结合行政管理与行政诉讼的实践以及法治的基本原理，对合法的被诉行为是否存在不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的情形进行审查。若有，可作出确认合法或有效的判决；否则，应依法作出维持或者驳回诉讼请求的判决。对确认违法的判决形式及法律条款的选择适用，则应按照《若干问题的解释》第５７条第２款规定的三种情形，依照相关法律的具体规定予以审查。对确属上述三种情形的被诉行为依法作出确认其违法或者无效的判决。经审查，若认为被诉行为违法，但撤销该行为将会给国家利益和公共利益带来重大损失的，应当在作出确认被诉行为违法的判决的同时，责令被告采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。这是《若干问题的解释》作出的新规定。

六、驳回诉讼请求判决

《若干问题的解释》第５６条的规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（１）起诉被告不作为理由不能成立的；（２）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题；（３）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或废止的；（４）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”

《若干问题的解释》第５０条第３款还规定：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”对该类判决形式及法律条款的选择适用，只需根据被诉行为相关法律规范的规定，严格审查被诉行为是否属于上述情形，即可得出应否适用的结论。

七、行政赔偿判决

行政赔偿判决，是指人民法院经过审查，针对赔偿请求人就被告的违法行使职权行为所遭受的损害而提出的赔偿请求所作出的予以赔偿或者驳回赔偿请求的判决形式，该类判决与民事侵权诉讼中的赔偿判决相似。根据行政诉讼立法及相关司法解释的规定，提起行政赔偿诉讼有三种形式：１．直接提起的行政赔偿诉讼。赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了《国家赔偿法》规定的非具体行政行为的行为侵犯了其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。２．一并提起的行政赔偿诉讼。公民、法人或者其他组织认为行政机关的被诉行为侵犯其人身权、财产权并造成损失的，在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的诉讼。对此，人民法院应予受理，并应分别立案，根据案件具体情况，既可以合并审理，也可以单独审理。３．单独提起的行政赔偿诉讼。是指赔偿义务机关对赔偿请求人致害的具体行政行为已被确认为违法，且该赔偿请求业经赔偿义务机关先行处理，而赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿或赔偿请求人认为赔偿义务机关应当赔偿而不予赔偿时，赔偿请求人单独向人民法院提起的行政赔偿诉讼。

针对上述三种行政赔偿诉讼方式，人民法院可根据案件事实及有关法律规定分别作出全部赔偿（以赔偿请求人的具体赔偿请求为限）、部分赔偿部分驳回赔偿请求、驳回全部赔偿请求等形式的赔偿判决。至于判决形式及法律条款的选择适用和审查适用法律规则，可从以下几方面考虑：

１．对直接提起的行政赔偿之诉首先，要审查赔偿请求人的赔偿请求所针对的致害行为是否属于《国家赔偿法》第３条第（３）、（４）、（５）项和第４条第４项所规定的四种非具体行政行为，即以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；违法使用武器，造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为；造成财产损害的其他违法行为。其次，要审查赔偿请求所针对的致害行为是否已被确认为违法。只有赔偿义务机关拒不确认致害行为违法的，赔偿请求人才能直接提起行政赔偿之诉；否则，赔偿请求人无需提起直接行政赔偿之诉，可提起单独行政赔偿之诉。再次，根据《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、《若干问题解释》、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等具体规定，运用行政法律规范适用的冲突规则，在查明案件事实的基础上，依法对赔偿义务机关的致害行为是否违法作出确认。针对被确认违法的致害行为，视赔偿请求人的具体请求及其与致害行为的因果关系等情节作出全部赔偿、部分赔偿部分驳回或全部驳回赔偿请求的行政赔偿判决。至于赔偿义务机关的职权行为虽然造成实际损害，但其不具有违法性的，可判决确认被诉行为合法并驳回赔偿请求人的赔偿请求，对实际损失或由请求人自负，或通过行政补偿途径解决。

２．对一并提起的行政赔偿之诉要按照维持判决、撤销判决以及确认判决等判决类型的法律适用审查规则对被诉行政行为进行合法性审查，以确认其是否违法。针对被诉行为作出维持或确认合法判决的，由于被诉行为不具有违法性，被告对其被诉行为不承担赔偿责任，故应依法判决驳回原告的赔偿请求。针对被诉行为作出撤销或确认违法判决的，由于被诉行为的违法性被依法确认，因此被告应对由此行为给原告所造成的损害依法承担行政赔偿责任。至于赔偿数额，应严格按《国家赔偿法》所确定的赔偿范围、赔偿项目及标准来确定。对被诉行为虽被判决撤销或被判决确认违法，但原告的赔偿请求事项与被诉行为没有因果关系或者没有法律依据的，可直接援引《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第３３条的规定，判决驳回原告的赔偿请求。

３．对单独提起的行政赔偿之诉对这类行政赔偿之诉的审查焦点在于致害行为是否已被确认违法。只有致害行为已被确认为违法的，才可单独提起行政赔偿之诉，否则应裁定不予受理，对已受理的应裁定驳回起诉。

作者：威海市中级人民法院 邵正洪 董光成