论行政登记的独立性及其司法审查

行政登记行为既然是行政机关实施的具体行政行为，就应该属于人民法院司法审查的受案范围。对于这一点，理论界虽有争议，但主流意见还是认为行政登记行为应该纳入行政诉讼的救济范畴。[18] 司法实践对此类案件属于受案范围并无太多争议。关于对行政登记的司法审查，笔者认为，应注意以下几个问题：

（一）行政登记案件司法审查的对象是登记行为，而不是记载登记内容的权利凭证

法 院审理行政诉讼案件，是对具体行政行为的合法性进行审查，因此，司法审查的对象应为被诉的具体行政行为。《行政诉讼法》及其司法解释对此作出了较为明确的 规定。在判决方式的部分，《行政诉讼法》第五十四条规定：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；具体行政行为有下列情形 之一的，…...判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。[19] 由 此可见，法院判决应针对被诉具体行政行为。而在实践当中，具体行政行为是一个抽象的法律概念，行为内容总是以某种形式为载体存在。例如行政处罚决定书、行 政裁决书等。因此，法院判决的落脚点往往在这些具体行政行为的载体上，如撤销或维持行政处罚决定书、裁决书。这种判决方式本是无可厚非的，但在审理行政登 记案件中，情况就有些特殊了。由于登记是行政机关对某种权利或事实状态予以书面记载并进行公示的行为，与此相伴通常会颁发给申请人某种权利或事实凭证，法 院在审理登记类行政案件中，一般会将这些凭证作为具体行政行为的载体。在房产登记行政诉讼中，法院的判决通常是维持或撤销被告登记机关为申请人颁发的房产 证。这种表述是否恰当值得商榷。

笔 者认为，登记机关颁发的房产证等权利凭证与行政处罚决定等行政机关制作的法律文书不同。它是作为登记行为过程中的一个环节存在的，颁发房产证是登记机关进 行登记的一项附随义务，不能涵盖登记行为的全部。法院司法审查的对象是登记行为的全过程的合法性，而不是权利凭证的记载内容是否完全符合客观事实。像对待 行政处罚等一般行政行为一样，在判决主文直接对房产证予以维持或撤销，会带来一些理论上的问题。例如，法院通过司法审查，认为登记机关的房产登记行为合 法，判决维持其颁发的产权证。而登记机关的审查往往是形式上的，对于事实权利赖以存在的基础行为，如民事合同等无权审查。如果事实权利最终经过民事审判确 认与产权证上记载的权利并不相符，就会在表面上产生一种法院的行政裁判与民事裁判不一致的情形。因为行政判决维持的是产权证，给人一种权利凭证记载的内容 真实、合法、有效的感觉，而民事判决对于权利状况却是另外的一种确认，似乎二者存在冲突。

因 此，鉴于行政登记行为一般均与民事行为的效力密切相关、权利凭证在民事法律关系上的特殊作用，以及法院审查对象的确定性，对于经司法审查认为登记行为合法 的，法院判决着眼点应落在登记行为上，而不能完全落在权利凭证上。如果登记机关有法定权限，申请人提交的材料符合登记规则设定的登记条件，登记行为符合法 定程序，适用法律法规正确，判决应表述为：登记行为合法，驳回原告要求撤销房产证的诉讼请求。反之，应判决确认登记行为违法，撤销基于违法登记而颁发的房 产证。在性质上该判决方式应归于确认判决。

（二）对行政登记的司法审查应考虑行政诉讼对纠纷实质解决的作用

关于行政诉讼的目的，行政诉讼法第1条作出明确规定：“……保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权……”学者在解释或论述行政诉讼目的时，对这一条文的理解有较大分歧。大体上有三种观点：（1）三目的论，即保证人民法院及时、正确审理行政案件；保护公民权利；监督行政权力。[20] （2）二目的论，即保护公民权利；监督行政权力。[21] （3）一目的论，认为只有保障公民权利才是行政诉讼目的。[22]

以 上各观点及行政诉讼法立法，均没有把纠纷之解决作为行政诉讼的目的之一进行探讨。笔者认为，行政诉讼也好，司法审查也好，其直接目的在于定纷止争，平息矛 盾，构造和谐的社会秩序。监督行政权，是从国家权力分工制约的角度对权力间关系的定位。保护相对人合法权益，是从公权力与私权利的关系的角度对二者关系的 阐述。无论是审判权监督行政权，还是保护合法私权益不受公权力侵害，都是为解决公权力与私权利争议而进行的制度设计而已。

在 行政登记案件中，这种纠纷解决目的具有更丰富的内容。本文引言部分提到的行政登记诉讼的特殊起诉经历和特别的争议焦点表明，行政登记案件表面是行政争议， 但其实质是民事争议。对行政登记行为进行合法性审查时，行政法官必须要对这一点有所认识，并予以重视，这样就会避免焦作高永善案件的尴尬。

（三）法院对登记行为的审查应以形式审查为主

登记机关在对登记申请材料进行审查时，究竟应审查到什么程度，法院对登记机关对于事实的认定又审查到什么程度，一直是个争议比较激烈的问题。实践中也没有统一的做法。在国家工商局2001年工商企字（2001）第67号 给陕西、甘肃省工商局《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》中明确指出，当事人提交的申请登记材料和证明文件是否真实 的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全及其所记载的事项是否符合相关登记管理法律法规的规定进行审 查。可见，行政机关本身在进行登记审查时就遵循一定的标准，其审查幅度并非面面俱到。关于房地产转让，建设部1995年8月7日的 《城市房地产转让管理规定》第七条要求转让当事人在申请时提交房地产权属证书、当事人的合法证明以及转让合同等相关文件，当事人提交的材料齐全，出卖方有 产权证明，双方存在转让合同，房地产管理部门予以登记即为合法。但对于双方的转让合同，房地产管理部门无权进行实体审查，对该民事买卖行为是否合法、有效 无权进行判断。从权力分工的角度来讲，也应该由司法机关对民事法律关系的合法性进行裁判。如果允许行政机关径行就民事交易的效力作出判定，无疑是行使了司 法权。所以，在行政审查本身已经存在制约的情况下，如果司法审查针对行政审查提出超越其本身职权的审查要求并要其承担相关法律责任，不免过于苛求。在申请 方申请登记时提交了齐全、合乎规定的材料得以登记但又与实际民事权益分布情况不一致的行政登记纠纷中，行政机关在登记审查中既然无权就交易的合法性作出评 判，那么倘若法院以登记情况与实际权属不符的理由撤销已经存在的行政登记行为，于法于理不合。

因此，笔者认为，考虑到行政登记行为的非裁量性和突出的被动参与性，以及登记机关的审查能力，应该将其审查职责定位在形式审查上，法律法规或规章有特别规定的，可以进行实质审查。[23] 虽然对形式审查本身也存在不少争议。但从着重审查材料的齐备、完整以区别于判断民事交易的具体实质内容的意义与角度讲，将其归纳为形式审查还是具备一定的积极作用的。

此 外，行政登记程序中证据的特点也可以成为登记机关以及法院形式审查的一个正当理由。首先，行政登记一般不采取行政主体依职权调查案件事实的原则。在登记程 序中，主要由申请人提供材料证明申请的内容符合法律规定，行政主体只对申请人提供的材料进行审查。即使行政主体认为有必要对申请人提供的部分材料作进一步 核实，也仅限于对材料真实性的核实与判断，一般不涉及对当事人实质权利的认定与判断，更不会依自己的判断对当事人没有提及的事实进行调查取证。其次，书证 是行政登记程序中的主要证据，相对于书证而言，物证、证人证言等证据类型用得较少。行政登记程序中的书证主要包括申请书、官方批文、证明、证件、协议等材 料。再次，电子证据将在行政登记程序中大量采用。与现代化办公程序相适应，行政登记将逐步通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换、电子邮件等方式提出 申请，网上行政登记行为将成为未来登记的主要方式，因此，电子证据将在登记程序中被大量采用。最后，行政登记证据制度强调便民、高效之原则。登记申请及相 关证明材料的提交、审查、记载、公告等方式应尽可能简便，节约申请人的时间，提高行政办事效率，缩短审查期限。这些证据上的特点决定了行政登记行为的主要 内容是对书证形式要件的审核认定。

（四）确定行政登记行为司法审查标准的根本问题是对法律的解释和适用问题

司 法审查标准与行政登记程序中的审查标准紧密相关。行政登记行为司法审查的标准取决于登记机关在进行登记的行政程序中依据法律、法规、规章规定所应达到的标 准。对行政行为的司法审查应以行为的合法性为原则，即审查法律规定的该行政机关的职责是否被充分履行。行政登记行为属于应申请行政行为，有权进行行政登记 的行政机关根据当事人申请，依据法律确定的标准进行审查，符合法定条件的，准予登记；不符合法定条件的不予登记。由此可见，对行政登记行为司法审查的核心 正在于登记机关对这种法定的登记要件的准确理解与把握。无论是形式审查说，还是实质审查说，都是对法定条件的不同理解而已。进言之，关于审查的“实质”与 “形式”的表述，实际上只是理论界和实务界在解决审查标准问题上为表述方便而做的抽象概括。

行 政机关应依法行政，审查的标准自应定位于是否合乎法律规定，对法律的正确理解与适用是审查的关键所在，审查什么，审查到什么程度，实质上都是对法定条件法 律规定的理解与适用问题。在行政登记法律规范的适用过程中，需要登记机关进行准确、合理的法律解释，即行政机关的行政执法解释。这种解释对于行政行为的合 法性至关重要，更是司法审查的对象。一旦该行政执法解释与法院行政审判中对相关规范的解释不一致，行政行为的合法性将受到质疑。下面以建设部《城市房屋权 属登记管理办法》和《北京市城镇房屋所有权登记暂行办法》为例，说明对房产登记行为进行审查的合法性标准。大体而言，《城市房屋权属登记管理办法》和《北 京市城镇房屋所有权登记暂行办法》中的相关条款对房产登记的条件主要设置了四个方面的内容。其一，申请人资格及相应的证明文件，包括身份证明、委托书等； 其二，与登记内容相关的房产证件和其他证件，以房屋转移登记为例，包括房屋权属证书、相关合同、证明文件等；其三，必要的房屋权属清楚、无争议的证明文 件，比如法院生效的确权判决等；其四，是否存在违反法律法规强制性规定或公共利益，应不予登记的情形。审查标准在上述规范中被定位于证件齐全、权属清楚、 无争议。[24] 对此，比较恰当的解释是：（1） 相关资料、文件的齐备。这些书证的真实性应以登记机关能够辨识的程度作为审查标准，这种标准应该是高于一般自然人和法人单位的，比如说对用地证明文件、规 划证明文件等官方批文鉴别真伪的能力、核实的方便程度等。如果登记机关尽到了应尽的注意义务，没有明显、重大的过错，其形成的结论性意见应当认为是合法 的。（2）作为权属变动原因的合同存在。对于合同的判断标准应以登记机关职权范围为限，行政机关无权认定合同效力，只能进行一般的形式审查。（3） 申请人提交的材料能够证明房屋权属清楚。对“权属清楚、无争议”的判断标准在于：第一，没有申请人以外的第三人提出异议，书证材料能够证明房屋权属清楚 的，可认定“权属清楚、无争议”；第二，虽有第三人异议，但该异议经登记机关判断明显不成立的，可认定“权属清楚、无争议”；第三，第三人对权属问题提出 异议，该异议登记机关无权判断或该异议足以使登记机关对申请人资格、申请资料的真实性以及权属是否清楚产生合理怀疑的，不能认定“权属清楚、无争议”；第 四，虽无第三人异议，但登记机关依职权审查后，对产权来源问题或将来存在异议第三人的可能性产生合理怀疑的，不能认定“权属清楚、无争议”。

通 过上述对法定登记条件的分析，我们不难发现，如果真要区分实质审查和形式审查，登记机关对于相对人登记申请的审查标准应是介于实质与形式、严格与一般之间 的，受到其辨识能力、职权范围等诸多的限制。相较而言，将其定位于对适用法律进行准确合理解释基础之上的合法性审查标准更为妥当。相应的，对行政登记行为 的司法审查标准无疑也应当是此标准，即登记机关对法律的解释是否能够与法院的具体司法解释达成一致。

[1] 行政行为模式，即行政行为形态、模型、型式或类型，理论上表现为行政行为的概念或范畴，指在理论或实务上对行政主体意思表示构成要素和行为程序的固定的、共同的典型特征的行为体系。见叶必丰：《行政行为的模式》，载于罗豪才主编：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第220页。

[2] 参见何兵：《高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，载于罗豪才主编：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1998年版，第426页。

[3] 参见北京市丰台区人民法院（2004）丰行初字第39号行政判决书。

[4] 参见北京市丰台区人民法院（2004）丰行初字第76号行政判决书。

[5] 如《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权…….”。

[6] 参见司坡森：《试论我国行政登记制度及其立法完善》，载于《政法论坛》2003年第5期。

[7] 参见戴涛：《行政登记侵权之诉研究》，载于《行政法学研究》2001年第4期。

[8] 参见熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第240页。

[9] 准 法律行为性行政行为之概念，是日本行政法学界对行政行为较为常用的一种分类方法，是指根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示，由法律将一定的法律效 果结合起来，结果形成的行政行为。因为准法律性行政行为不是行政厅的意思而导致法律效果发生，所以，关于其内容，没有承认行政厅的裁量余地，也不能添加附 款。参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第367页。

[10] 参见阎尔宝：《不动产物权登记、行政许可与国家赔偿责任》，载于《行政法学研究》1999年第2期，第65页。

[11] 参见《中华人民共和国行政许可法》第二条。

[12] 马怀德认为，就广义而言，许可、认可登记属一类行政行为。均为国家依申请实施的一种监督管理手段。参见马怀德：《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第5页。

[13] 参见陈端洪：《行政许可与个人自由》，载《法学研究》2004年第5期。

[14] 参见熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社2000年出版，第338页。

[15] 参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第184页。

[16] 《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和办法，由法律、行政法规规定。”

[17] 参见孙宪忠著：《中国物权法总论》，法律出版社2003年版，第208页。

[18] 近 年来，由于高永善诉河南焦作影视器材公司房产纠纷案等类似案件引发的行政、民事平行抑或交叉现象的大量存在，引发了相关学者的反思，并产生了对行政登记行 为的本质的质疑，有人认为登记行为虽是行政机关的行为，但与我们通常所说的具体行政行为有质的不同，其实质并非行政授益行为，而是一种行政认可和证明行 为。对证明行为一般不予追诉。进而否定其可诉性，并建议将登记行为排除出行政司法救济范畴。

[19] 参见《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条。

[20] 参见应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第9页。

[21] 参见范培根：《行政诉讼的目的初探》，载于《上海市政法管理干部学院学报》2001年第5期。

[22] 参见宋炉安：《论行政审判权》，载于罗豪才主编：《行政法论丛》第1卷，法律出版社1998年版，第360—364页。

[23] 此所谓“实质审查”与“形式审查”，是理论界和实务界在论证审查程度时的通用概念，对于各自表达的内涵已基本达成共识，所以本文在此予以引用，至于审查程度的本质问题，下文有详细论述。

[24] 建设部《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定：“登记机关应当对权利人的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理后的30日内核准登记……”