简析我国国际贸易行政案件司法审查的若干问题

世贸组织法律协定是建立在法治原则基础上的一套完整的法律制度，其中司法审查的规定是实现其法治原则的一项重要制度。我国在加入世贸组织的议定书中对司法 审查已经作出了郑重承诺，而且广东、上海、北京等地法院也陆续受理了一些国际贸易行政案件，在这一背景下，日前，最高人民法院通过了《最高人民法院关于审 理国际贸易行政案件若干问题的规定》（以下简称“《规定》”）。《规定》的出台是我国建立与世贸组织规则相一致的司法审查制度的重要举措，必将对未来我国 国际贸易行政措施的实施，乃至现行司法审查制度产生深远的影响。现结合《规定》的主要条文对国际贸易行政案件司法审查中的若干主要问题逐一探讨：

　　一、司法审查产生的法律依据

　　世贸组织高度法律化的重要标志之一就是其有关司法审查的规定，通过对缔约方规定国内司法审查的要求，可以有效地监督缔约方在公平、公正和透明的基础上 履行其在世贸组织协定下的各项义务和承诺。由于世贸组织协定是由多边协定和诸边协定组成，所以世贸组织协定不可能存在关于司法审查的一般性规定，而是由各 相关协定根据自身不同的特点和要求对司法审查作出专门的规定，如《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》（即1994年反倾销规则）第13 条，《补贴与反补贴措施协定》第23条和《服务贸易总协定》第6条第2项。

　　上述规定是各缔约方就国内司法审查作出承诺和确立相关国内司法审查制度的基础，但是我国要建立与世贸组织规则一致的司法审查制度必须直接依据我国在加入世贸组织议定书中的有关承诺。按照《中华人民共和国加入议定书》第2条（D），中国政府在司法审查方面作出如下承诺：

　　1.中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（“GATT1994”）第10条第1款、 GATS第6条和《与贸易有关的知识产权协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正 的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利益关系。

　　2.审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情 况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权 利。[page]

　　因此，《规定》应该是上述承诺在国内立法中的具体化，其制定的依据似应包括上述入世议定书的承诺，但《规定》条文指出其制定依据是“根据《中华人民共 和国行政诉讼法》、《中华人民共和国立法法》以及其他有关法律的规定”，并没有包括入世议定书的承诺。在下文还会谈到，目前《行政诉讼法》对司法审查的规 定与世贸组织规则还存在冲突之处，如果仅将《行政诉讼法》列为制定的依据，并据此解释和适用《规定》的具体条文可能会出现与世贸组织规则以及入世承诺不一 致的情况。

　　二、司法审查的法律适用

　　按照中国政府加入世贸组织的承诺，世贸组织法律在国内司法审查中不能直接适用，这是一项基本原则，但在某些情况下人民法院仍可以适用世贸组织法律，上述情况包括：世贸组织法律的间接适用和世贸组织法律例外情况下的直接适用。

　　所谓对世贸组织法律的直接适用是指人民法院在对国际贸易行政案件进行司法审查的过程中，直接引用世贸组织法律作出判决。从世界范围看，世贸组织各缔约 方一般均否定了世贸组织法律在其国内司法审查中的直接适用性，如美国1994年12月8日的《乌拉圭回合协定法》，欧盟1994年12月22日的《关于代 表欧盟缔结乌拉圭回合代表团谈判达成的协定的决定》，均明确排除了世贸组织法律的直接适用性。这主要是处于技术层面的考虑。世贸组织法律是各缔约方通过长 期谈判形成的，条文繁杂甚至存在人为的模糊化处理，而且世贸组织法律的立法技术一般反映的是欧美国家的传统与其他缔约国的国内法立法技术尚存在较大的差 异，在这些情况下要求缔约方的国内法院直接适用世贸组织法律的确存在很大难度。

　　与世贸组织其他缔约方一样，中国政府在入世议定书中也未承诺世贸组织法律在国内直接适用的效力，《中国加入世贸组织工作组报告》第67条规定中国政府 将在完全遵守世贸组织协定的情况下，通过修订其现行国内法和制定新法律，以有效的、统一的方式实施世贸组织协定。与此相适应，《规定》第七条和第八条对人 民法院审理国际贸易行政案件所适用的法律作出了明确的规定。按照上述规定，人民法院进行司法审查时，只能依据中国的国内法规，包括法律、行政法规、地方性 法规、部门规章和地方政府规章等，而不能直接依据世贸组织的有关规则和判例。

　　所谓对世贸组织法律的间接适用是指人民法院在对国际贸易行政案件进行司法审查的过程中，援引世贸组织法律和判例对国内涉及国际贸易的具体法律条文进行 解释。作为世贸组织协定的缔约方，中国有义务遵守世贸组织规则，并履行加入世贸组织的承诺。但是受立法水平的限制，中国目前有关国际贸易的立法尚处于起步 和探索阶段，许多涉及国际贸易的法规均不同程度地存在简单、缺乏操作性、含义模糊等不足，反观世贸组织法律，经过数十年已经发展成较为完善的法律制度，不 仅具体协定条文制定得较为完备，而且积累了大量的关于争端解决机构判例，对条文也提供了更为精确和更具可操作性的解释，所以通过对世贸组织法律的间接适用 可以弥补国内相关法规的不足，并可以保证中国对世贸组织协定下各项义务的履行与世贸组织规则保持一致。《规定》第九条规定，司法审查过程中，如果适用的法 律法规的具体条文存在两种以上的合理解释，其中一种解释与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的有关规定相一致的，应当选择与国际条约的有关规定相一致 的解释。这一规定实质上允许人民法院在司法审查过程中间接适用世贸组织法律。[page]

　　也有专家认为，在例外情况下世贸组织法律可以直接适用，其依据是《中国加入世贸组织工作组报告》第68条的规定①。根据该条规定，中国政府确认，如果 在承诺的时限内与世贸组织规则一致的行政法规、部门规章及中央政府的其他措施不能到位，则主管机关（authorities）仍将信守中国在世贸组织协定 和入世议定书项下的承诺。换言之，如果因为中国政府没有及时颁布行政法规、部门规章及中央政府的其他措施，使人民法院在国际贸易行政案件的司法审查中处于 无法可依的状态，人民法院似可以直接依据世贸组织法律作出判决，以保证中国对世贸组织协定和入世议定书的遵守。

　　三、司法审查的原告范围

　　世贸组织协定对司法审查作出规定的一个重要目的是为受缔约方国际贸易行政行为影响的利害关系方提供一个司法救济的途径。因为在国际贸易中，受某一缔约 方国际贸易行政行为影响的另一缔约方可以通过世贸组织协定中有关争端解决机制的规定获得救济，但世贸组织协定并没有（也不可能）规定专门的机构和程序为受 同一国际贸易行政行为影响的自然人、法人和其他组织提供救济。所以通过司法审查的规定为自然人、法人和其他组织提供自力救济的机会，一方面可以弥补世贸组 织协定在制度上的上述缺憾，另一方面也可以通过自然人、法人和其他组织的自力救济行为督促各缔约方履行其在世贸组织项下的义务和承诺。

　　按照《中华人民共和国加入议定书》第2条（D）规定，“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会”。《规定》第三 条也规定自然人、法人或者其他组织认为行政机关有关国际贸易的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼。第十条规定外国人、无国籍人、 外国组织在中国进行国际贸易行政诉讼，同中国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。从上述规定看，我国国际贸易行政案件司法审查的原告范围显然是相当广泛 的，任何受具体行政行为影响的个人或组织，无论是中国的、外国的还是无国籍的，也无论是否为该行政程序的直接参与方，只要该行政行为对其存在影响就可以作 为司法审查的原告。虽然《规定》第三条的提法为　“认为具体行政行为侵犯其合法权益的自然人、法人或者其他组织”，而没有采用议定书中“受须经审查的任何 行政行为影响的个人或企业”的提法，但由于《规定》内容应与议定书的承诺保持一致，所以二者似应采取同一解释。

　　四、司法审查的对象[page]

　　司法审查的对象直接决定了人民法院可以在多大程度上对行政行为行使司法审查权。为建立与世贸组织规则一致的国内司法审查制度，国内司法审查的对象在以下两方面必须进行有所突破：

　　1.对抽象行政行为的司法审查

　　对抽象行政行为是否可以进行司法审查在我国司法理论界一直存在很大的争议。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二、五、十一、十二条，抽象行政行为不 属于人民法院行政诉讼的司法审查对象，行政诉讼只针对行政机关及其工作人员的具体行政行为。由于《中华人民共和国行政诉讼法》是《规定》的直接制定依据， 所以《规定》第三条和第六条也同样明确规定，国际贸易行政案件司法审查的对像是具体行政行为。

　　但是上述规定显然不符合世贸组织规则和中国在入世议定书中的承诺。按照世贸组织《服务贸易总协定》第6条第2款（a），“每一成员应维持或尽快设立司 法、仲裁或行政庭或程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查，并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。如此类程序并 不独立于作出有关行政决定的机构，则该成员应保证此类程序在实际中提供客观和公正的审查”。按照《服务贸易总协定》上述规定，任何对服务贸易存在影响的行 政决定，无论是具体或是抽象行政行为均可以纳入司法审查的范围。《中华人民共和国加入议定书》第1条规定，“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程 序，以便迅速审查所有与GATT1994第10条第1款、GATS第6条和《与贸易有关的知识产权协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和 行政决定的实施有关的所有行政行为。”其中“普遍适用的行政决定”即属于抽象行政行为的范畴。所以本文认为，有必要对《规定》中的相关条文作出修改，将抽 象行政行为也纳入国际贸易行政案件司法审查的范围。

　　2.对终局行政行为的司法审查

　　按照《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第4项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。按照上述规定，如果当事方对行 政机关作出的具体行政行为在申请有权行政机关复议或复审后，该有权行政机关作出的决定为终局性的，当事方不得就该决定再向人民法院提出诉讼。《行政复议 法》第14条也规定了国务院作为最高行政机关在某些情况下享有的最终裁决权。

　　我国现行法律的上述规定体现了立法机关对于行政机关在某些专业领域的知识和经验方面的尊重。考虑到我国目前的法制建设水平，法院对于某些专业领域问题 的处理上还不能达到得心应手的程度，上述有关行政机关终局裁量权的规定是有其存在的合理基础。但是正如前述，世贸组织法律协定是建立在法治原则基础上的一 套完整的法律制度，其中司法审查的规定是实现其法治原则的一项重要制度。按照世贸组织的制度设计，任何有关世贸组织的行政复审行为，均不能排除司法审查。[page]

　　《中华人民共和国加入议定书》第2条（D）即明确规定，“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。 按照上述规定，即使是国务院作出的行政复审决定也应当给予当事人提起司法审查的机会，这实际上否定了行政机关的终局裁量权。

　　按照《中华人民共和国加入议定书》的上述规定，新修订的专利法和商标法取消了有关行政终局裁量权的规定，新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术进 出口等国际贸易法规，均相应地规定了司法审查的内容。但是《规定》在这一问题上却没有作出明确的规定，不能不说是一缺憾。

　　五、司法审查的程度

　　从国外有关国际贸易行政案件司法审查的实践看，司法审查的程度通常分为两种标准，一种是以美国为代表，法院在司法审查中拥有广泛的权力，不仅审查法律和程序问题，也审查事实问题；另一种是以欧盟为代表，只审查法律和程序问题，不审查事实问题。

　　《规定》第六条规定，人民法院从以下方面对被诉具体行政行为进行合法性审查：（一）主要证据是否确实、充分；（二）适用法律、法规是否正确；（三）是 否违反法定程序；（四）是否超越职权；（五）是否滥用职权；（六）行政处罚是否显失公正；（七）是否不履行或者拖延履行法定职责。从上述规定看，我国法院 在司法审查中拥有非常广泛的权力，不仅审查所有法律问题和程序问题，还可以审查事实问题。而且按照该条第（六）款人民法院还可以审查“行政处罚是否显失公 平”，这似乎说明人民法院在进行“合法性”审查时，还可以进行“合理性”审查，即在某些情况下，即使行政机构的决定符合法律规定，但仍有可能因为不合理如 “显失公平”而被修正。以笔者浅见，《规定》第六条赋予了人民法院过大的司法审查权，按照上述规定，人民法院不仅可以审查行政机关行政行为的合法性，甚至 可以代替行政机关作出决定和判断。

　　正如前述，本文认为较之人民法院，行政机关在某些领域具有较强的专业知识和经验，因此在掌握司法审查的程度时，人民法院似应将尊重行政机关对专业问题 的自由裁量权作为一项原则，即在法律没有明文规定或是不存在违反法律的情况下，应尊重行政机关作出的解释或决定。这样人民法院可以将司法审查的重点放在其 熟悉的法律问题和程序问题上，即侧重于合法性审查，而不是替代行政机关对专业问题作出判断，在进行事实问题审查时应尊重行政机关的合法的解释和决定，尤其 不应进行合理性审查。[page]

　　六、司法审查的管辖法院

　　国际贸易行政案件管辖法院的选择和确定，也是司法审查制度设计中的一个重要的问题。本文认为在选择和确定国际贸易行政案件的管辖法院时，应考虑两方面 的要求：第一，人民法院应能够公正、迅速地审理国际贸易行政案件并为当事方提供救济。这是司法审查制度的基本目的，也是维护司法审查权威性的基本要求；第 二，应该尊重和充分利用现实存在的司法审查制度和机构，避免机构的重复设置造成的资源浪费。

　　根据《规定》第五条，我国国际贸易行政案件的第一审由具有管辖权的中级以上人民法院管辖。这说明我国国际贸易行政案件的司法审查将基本沿用已有的对行 政行为的司法审查制度，而没有采取美国等国家的做法，即成立专门的国际贸易法院来负责审理国际贸易行政案件，这符合我国现实国情和司法实践。按照上述规 定，中级、高级和最高人民法院均可以依照《行政诉讼法》的有关规定负责国际贸易行政案件的第一审。但是，本文认为与其他行政诉讼案件相比，国际贸易行政案 件具有如下特点：第一，国际贸易行政案件对从事审判工作的法官的国际贸易法律知识，特别是与世贸组织相关的法律知识有非常高的要求，案件的争议点将会集中 在技术性非常强的问题上，比如反倾销案件中倾销幅度的计算，产业损害的认定等，目前我国能够胜任这一工作的法官队伍还有待培养。第二，国际贸易行政案件的 影响范围较大，比如最近的中国钢铁保障措施调查不仅涉及整个中国钢铁产业，而且世界主要的钢铁生产商和出口商均作为利害关系方参加了调查，其结果对中国钢 铁行业和世界钢铁行业均存在重要的影响。第三，许多国际贸易行政行为，如反倾销、反补贴和保障措施等，其调查结果均是由外经贸部和国家经贸委作出，而如果 由地方一级的中院负责对国家部委行政行为的司法审查，这种设计可能会有损于国家机关的权威性，而且这一司法审查结果本身的权威性也容易受到置疑。考虑到上 述理由，本文认为《规定》应当对国际贸易行政案件第一审的管辖法院作出更为细化的规定，并应该适当地提升国家贸易行政案件的管辖法院级别，以确保人民法院 能够公正、迅速地审理国际贸易行政案件。　


　　注：①　参见：《世贸组织法律的国内适用》，孔祥俊，