征地补偿分配纠纷解决的法律问题

　　征地补偿费分配纠纷是改革开放以后，特别是近几年来所出现的一种新类型纠纷，即因分配的对象、分配是否公平合理等原因而产生的征地补偿费分配纠纷。

　　一、审理征地补偿费分配纠纷面临的困难

　　1、集体经济组织成员的资格难以认定

　　土地补偿费的分配主体系征地补偿安置方案确定时所有具有集体经济组织成员资格的人，因而集体经济组织成员资格的认定是处理征地补偿费分配纠纷的前提。集体经济组织成员资格的问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第(一)项所规定的情形，最高人民法院已就此问题建议全国人大常委会作出立法解释和相关规定。正因为如此，在目前的情况下，由于没有任何法律法规或司法解释对认定集体经济组织成员资格的条件作出规定，造成执法标准不统一，故在实际操作中，理论界和实务界对此存在不少争议。

　　2、纠纷双方矛盾尖锐，已形成新的社会不稳定因素

　　对于征地补偿费的分配，属于涉及农民利益的重要事项，按照《村民委员会组织法》的有关规定，分配方案必须提请村民会议讨论决定，即应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加的村民会议讨论通过。但在实际过程中，分配方案的形成，往往带有很多的行政色彩，即村民委员会的领导过度使用行政手段或者利用自己的职权或自己在村民中的威望，过多的干涉分配方案的形成，使得本具有集体经济组织成员资格的人却被排除于分配方案之外，或者对相同条件的人实行差别对待，从而引发征地补偿费分配纠纷。当然，在这一过程中还不排除个别腐败现象的存在，使农民所得很少，无奈只有四处上访。这样，社会矛盾变得尖锐起来，对社会稳定造成极大的影响，增大了人民法院审理工作的难度。

　　二、集体经济组织成员资格的认定

　　1、争议的个人是否具有依法登记的集体经济组织所在地的常住户口。受我国目前的户籍制度的约束，常住户口是判断公民户籍所在地的最基本的依据，也是确定集体经济组织成员资格的最基本的条件。由此可以确定争议的个人与所在的集体经济组织是否存在生产上的关联性和其是否必须由该组织提供必要的生活保障，当然也可以认定，常住户口不在本集体经济组织的个人(在校大学生、部队服役的军人等特殊情况例外)，当然不可能成为该集体经济组织的成员。

　　2、争议的个人是否以该集体经济组织的土地为其基本生活来源。针对我国现有的生产方式，在城乡差别仍然存在的情况下，农村土地虽然归集体所有，但大多数农民仍然是以耕种土地为主，即争议的个人需利用该组织的土地等财产从事生产活动，并且以在该土地上生产所获得的劳动成果作为自己生活的主要来源和基本保障，这是集体经济组织成员资格财产性的主要表现。

　　3、争议的个人是否与其他村民之间形成较为固定的生产、生活关系。由集体经济组织的性质所决定，集体经济组织是由较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其成员都以较为固定的自然环境作为自己生产和生活的场所，特别是传统的农耕社会的历史积淀，其成员大多还具有亲戚邻里的典型的乡土特色。因此，集体经济组织的成员并非单个的、彼此不相联系的生产与生活，而是具有较为密切的和较为固定的生产、生活关系，即在生产中彼此协作，在生活中互相照顾。

　　4、争议的个人是否享有了应有的权利和履行了应尽的义务。争议的个人作为集体经济组织的成员之一，依法享有自己应有的权利，如参加集体经济组织的管理，参加村民大会，对涉及村民利益的重大事项行使表决权，在有关选举中，行使自己的选举权和被选举权。另外，在需要履行义务的时候，是否履行了自己的义务，如参加集体经济组织公益性的劳动，是否为集体经济组织公益性的项目(如修公路、盖学校等)捐过钱或出过力。

　　三、征地补偿费分配纠纷的类型及处理

　　根据《解释》第二十二、二十三条的规定，地上附着物和青苗补偿费是对被征地农户财产损失的补偿，理应支付给被征地农户;安置补助费也是对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，只要放弃统一安置，就应当予以支付。对这两类纠纷，理论界和实务界都不存在争议，况且最高人民法院的解释也作出了明确的规定。但因征地补偿费分配而产生的纠纷，在实践中主要有下列几种：

　　1.外嫁女。这是征地补偿费分配纠纷案件中最为常见和最为突出的一种类型，在现实中，如娘家所在的集体经济组织相对富裕，外嫁女即便长期在夫家所在的集体经济组织生产和生活，也不愿意将户口迁出。一旦娘家所在的集体经济组织对征地补偿费进行分配时，其大多以自己系本集体经济组织成员为由提起诉讼，请求分配与其他村民同等的份额。对此，如果其出嫁后即去夫家所在地生产和生活，并不以原村土地为其基本生活来源的，说明其与原集体经济组织成员已不存在较为固定的生产和生活关系，对属于此种情况的外嫁女应不再认定为该集体经济组织的成员，其分配请求应当予以驳回。而对于女方出嫁后，仍在原村耕种土地，并按时缴纳集资提留等，履行了相应义务，又未改变原有的生产和生活方式的，应认定其仍为该集体经济组织成员并享有与其他村民同等的分配权。

　　2.上门女婿。按照上述对外嫁女的分析，上门女婿应当按照对外嫁女的认定方法进行处理，这有利于农村地区的和谐与安宁，特别是对农村有女无儿户的老人作到老有所养，有着积极的意义。

　　3.在校大学生。(1)原籍是农村户口的大中专在校生，其户籍的迁出并不是表明自己已脱离该农村集体经济组织，而是基于一种学籍管理规定的行为。学生在校读书不是就业，其生活或学费主要来源于家中的父母或其他成员的供给，所以，其并未脱离与原集体经济组织的关系，不能因此而否定其农村集体经济组织成员的资格和由此所获得的征地补偿费的分配权。(2)户口迁出的大学生毕业后，长期没有回到原集体经济组织从事生产、生活的，表明其并不以该集体经济组织的土地为其基本生活来源，其实际上已脱离了与原集体经济组织的关系，无论是就业还是待业，户口即便是迁回原籍也不应认定为该集体经济组织成员，其征地补偿费的分配权当然不能得到支持。

　　4.在部队服役的军人。在其服兵役期间，不能因其户口迁离而否定其集体经济组织成员的资格。我国的兵役制度规定对农业人口的军人服役期满后，原则上是返回兵源地。在其复员后，如政府未给安排相应的工作，仍然回村落户的，说明这些人仍然需要集体经济组织的土地作为其基本的生活来源，故应认定其为该集体经济组织的成员并享有征地补偿费的分配权。[page]

　　5.超生子女。超生子女固然违反了我国计划生育这一基本国策，但大多超生子女都会在经过政府计划生育管理部门的处理后将其户口落于村集体。此时这些超生子女已成为集体经济组织的一员，其应具有作为集体经济组织一员的权利，享有征地补偿费的分配权是不存在争议的。但对没有经过政府计划生育管理部门处理的超生子女是否享有征地补偿费的分配权却存在着争议。依照我国法律的相关规定，超生子女作为一个民事主体，其权利能力始于出生终于死亡，并不因父母是否违反计划生育政策而受到影响，因此，超生子女自出生之日即当然获得所在的集体经济组织成员的资格，同时也应享有作为集体经济组织成员的权利，其征地补偿费的分配权应当予以保护。

　　6.劳改、劳教及服刑人员。具有集体经济组织成员资格的劳改、劳教及服刑人员，均是因为自己的违法行为而受到行政、刑事处罚的人，这些人员虽然因自己的违法行为受到了国家法律的惩罚，但并不因此而丧失集体经济组织成员的资格，其征地补偿费的分配权当然应当予以保护。况且这些人在劳改、劳教及服刑期满后，大多仍需回到原所在的集体经济组织生产与生活，确保这些人的征地补偿费的分配权，不仅有利于他们的生产与生活，更有利于社会的和谐与稳定。

　　四、征地补偿费分配纠纷的处理原则

　　1、公平合理的原则

　　这是处理征地补偿费分配纠纷的最基本的原则，凡是具有集体经济组织成员资格的人在征地补偿费的分配上都应当享有同等的权利，即是否属于分配对象和在分配的数额方面不能实行差别对待，与其他纠纷处理原则不同的是，在分配数额方面不能实行权利义务相一致的原则，同一集体经济组织内的所有成员在分配数额上必须同等，这样可以使具有集体经济组织成员资格的人公平合理的得到自己应分得的份额。

　　2、男女平等的原则

　　男女平等是我国《宪法》所规定基本原则，也是我们处理各种纠纷必须遵循的原则。受传统封建思想的影响，男尊女卑，男女不平等的现象在我国农村个别地区、特别是欠发达地区依然存在。在征地补偿费分配方面，女的利益遭到歧视，其未被列入分配对象或者分配的数额与男的不一致的情况，屡屡发生，这也是征地补偿费分配纠纷发生的主要原因之一。因此，在处理这类纠纷时，必须实行男女平等的原则，从而根除封建残余思想的影响，使女的真正获得与男的一样的权利。

　　3、有利农民生产积极性的原则

　　如前所述，征地补偿费分配纠纷涉及面广，政策性强，从根本上说既涉及集体经济组织的利益，又涉及农民个人的切身利益，事关党的政策和国家法律在农村地区的贯彻实施，因此，在处理这类纠纷时，一定要从有利于农民生产积极性的原则出发，严格按照党在农村的政策和国家法律办事，正确认定集体经济组织成员的资格，对享有分配权的要坚决予以保护，相反，对不能享有分配权的要坚决予以驳回，决不能因我们处理的失误而挫伤农民的生产积极性。

　　4、着重调解的原则

　　着重调解是处理民事纠纷的基本原则和重要方法，征地补偿费分配纠纷作为新类型的民事纠纷，由于这类纠纷涉及面广，情况复杂，且我国目前对处理此类纠纷的法律、法规尚不健全，认定集体经济组织成员资格的条件还没有有效的解决，所有这些都决定了我们在处理征地补偿费分配纠纷时，不能简单从事，要根据当事人和农村社会的特点，对这些政策不明、无法处理的疑难案件，要多做调解工作，作到案结事了，从而稳定农村的生产关系和生活关系，促进农村社会的和谐与稳定。

　　五、处理征地补偿费分配纠纷应注意的问题

　　1、正确理解“分配方案确定时”

　　根据《解释》第二十四条的规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”根据这一解释的精神，并不是所有具有集体经济组织成员资格的人都有权请求分配征地补偿费，这里涉及到如何理解“分配方案确定时”的问题。“征地补偿安置方案”与集体经济组织所确定的“分配方案”系两个不同的时间点，而且方案的确定者也不同，前者是国家在征收农村土地时根据有关的补偿标准所确定的安置方案，而后者却是集体经济组织在收到征地补偿费后根据村民会议讨论决定所形成的征地补偿费在集体经济组织成员中如何分配的方案。因此，只有“征地补偿安置方案”确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人才享有征地补偿费的分配权，而在“征地补偿安置方案”确定后取得集体经济组织成员资格的人不得享有征地补偿费的分配权。

　　2、分配方案合法性的审查

　　这个问题涉及到对民主议定程序的理解。如前所述，根据《村民委员会组织法》第十九条的规定，分配方案必须提请村民会议讨论决定，即应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加的村民会议讨论通过。这是分配方案合法性必须具备的形式要件，也是处理征地补偿费分配纠纷首先应该审查的必要条件。但是，分配方案具备形式要件后还不够，还必须具备实质要件，即是否存在将具备集体经济组织成员资格的人排除在分配方案之外，具备集体经济组织成员资格的人是否在分配数额上一律平等，是否有损害妇女、儿童利益的现象存在，等等。只有形式要件和实质要件都合法的情况下，才能作为处理征地补偿费分配纠纷的依据。

　　3、资格的认定需与征地补偿费分配纠纷一并处理

　　集体经济组织成员的资格是获得征地补偿费的最主要的依据或者前提条件，这是处理征地补偿费分配纠纷必须解决的问题。但在实践中，有的法院在受理征地补偿费分配纠纷后，往往以集体经济组织成员的资格没有得到确认，需要另行提起诉讼确认资格后再处理征地补偿费分配纠纷为由，从而驳回个人的起诉。这种做法实际上是错误的，虽然集体经济组织成员的资格是获得征地补偿费的主要条件或主要依据，但无须另行诉讼予以解决，而是应该在征地补偿费分配纠纷案件中一并处理，即在处理征地补偿费分配纠纷的案件中，首先要对个人是否具有集体经济组织成员的资格进行审查，在解决这一问题后，才能确定个人是否享有分配权，进而确定如何分配的问题。[page]

　　4、如何理解“分配数额”

　　根据《解释》第一条的规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”这里涉及到对“分配数额”的理解问题。通过前面的分析，我们已经清楚的知道，征地补偿费实际上是对集体经济组织因丧失土地所有权而作的一种补偿，它并非集体土地所产生的一种收益。集体经济组织作为一级村民自治组织，根据《村民委员会组织法》并经村民会议讨论决定，有权决定征地补偿费的去向问题，即征地补偿费是否在集体经济组织成员间分配以及分配多少，是否将征地补偿费作为集体经济发展的资金，用于第三产业的发展，以解决集体经济组织成员的就业和生活问题，或者将部分征地补偿费用于发展集体公益事业，如修建学校、养老院等。因此，征地补偿费有可能不予分配，也可能全部予以分配或部分予以分配，而集体经济组织成员对征地补偿费分配的多与少，即“分配数额”是无权提起诉讼的。