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实现集体土地和国有土地“同地”、“同价”的障碍

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2019-04-20 02:31

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　　要实现集体土地和国有土地征收"同地、同价"（区位相同、价值相同），关键是要实现两者"同质、同权"。但这在目前存在法律的和现实的障碍。
　　首先，集体土地和国有土地就实现不了完全"同质"。这里的"同质"指的是均成为建设用地（集体农用地和国有农用地、集体未利用地和国有未利用地可以大致实现"同质"，但讨论的意义和价值不大）。按照《城乡规划法》，城市土地被规划为主要用于建设发展，遍布于广大农村的土地被规划为主要用于农业生产和生态保护（城乡规划如此安排也是按经济规律办事，城市化毕竟是一个必然趋势）。同时，按照《土地管理法》，我国实行土地用途管制制度。也就是说只要是农用地，不管是国有土地还是集体土地，要变成建设用地都必须符合规划、有年度用地计划指标并经过农用地转用审批。但是，城乡规划又决定了广大农村地区不可能配置较多的年度用地计划指标（即使配置了也是不经济的）。因此，绝大多数的农村集体土地不可能从农业用地转变为建设用地，而位于城市规划区的较为少量和集中的国有土地（主要是征收原属于农民集体所有的土地，下面将要谈到）却相对较容易从农业用地转为建设用地。于是，在我国就形成了城市土地主要是国有建设用地、农村土地主要是集体农业用地的局面。这既是一个自然事实，也是法律设置和实施的结果。
　　集体土地和国有土地实现不了完全的"同质"，土地征收除了受城乡规划的限制外还有一个关键的制约因素--征地制度的存在。按照《宪法》和《土地管理法》的规定，城市或城市市区的土地属于国家所有；任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（法律规定的特定情形除外）；只有因公共利益需要国家才能行使征收权。而在我国，城市中历史形成的国有土地较少，因而要进行城市建设实际上只有通过征收原农民集体所有的土地来获得国有土地。也正是因为法律规定，使得征收集体土地成为城市建设用地的主要来源。如果没有前述规定，城市或城市市区的土地也允许集体所有土地的存在，并允许城市建设可以申请使用集体土地，那么即使存在城乡规划和农地转用的限制，在城市规划建设用地范围内，集体土地和国有土地也可以实现"同质"。
　　其次，即使集体土地和国有土地实现了"同质"，也就是可以同等地转化为建设用地，但按现行法律法规政策的规定还实现不了"同权"。比如国有建设用地在出让后就可以按规定用于城市规划确定的各类用途，并为权利人依法占有、使用、收益和处分，如转让、抵押等。但集体建设用地却有特定的用途，只能用于兴办乡（镇）村企业、兴建乡（镇）村公共设施、公益事业或农民住宅，而且还不能单独转让和抵押等。

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