关于新闻出版总署行政审批制度改革情况的通报

　　2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》开始实施。与此相适应，我署进行行政审批制度改革和实施行政许可法的有关工作也基本完成，现将有关情况通报如下：
　　一、我署行政审批项目清理的总体情况
　　根据国务院的部署，我署自2001年10月开始认真开展了行政审批制度改革的有关工作，在总署党组的领导下，取得了显著成果。根据国务院行政审批制度改革工作领导小组的规定和要求，总署对行政审批项目进行了认真清理。清理的范围是：一块是由总署实施的行政审批项目，另一块是由总署规章及规范性文件设定由地方新闻出版行政机关实施的行政审批项目。由法律、行政法规设定由地方新闻出版行政机关实施的行政审批项目不在清理之列，如《印刷业管理条例》设定的印刷企业设立的审批和内部资料性出版物准印证的核发。这次根据行政许可法的规定，按照国务院办公厅和国务院行政审批制度改革工作领导小组的要求再一次清理行政审批事项，清理范围也是如此。通过认真细致的清理，并于2001年末报送国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室，总署共清理出行政审批项目共101项。
　　国务院于2002年11月1日公布第一批取消行政审批项目789项，我署有5项取消：1、出版超额品种挂历审批；2、出版向港澳台地区及海外发行的繁体字版本图书核准；3、出版向港澳台地区及海外发行的繁体字版本报纸核准；4、出版向港澳台地区及海外发行的繁体字版本期刊核准；5、出版向港澳台地区及海外发行的繁体字版本音像制品核准。
　　国务院于2003年2月27日公布第二批取消行政审批项目406项、改变管理方式82项，我署有4项取消：1、书刊印刷国家级定点企业审批；2、书刊印刷省级定点企业审批；3、在京举办新闻发布会登记；4、中央单位报纸出版地方广告版审批。
　　《行政许可法》颁布后，国务院加快了行政审批制度改革的力度。为此，国务院办公厅于2003年12月10日发出《关于贯彻实施行政许可法工作安排的通知》，对进一步开展行政审批制度改革与贯彻实施《行政许可法》，做出了具体安排和部署。根据这个通知的要求，我署首先重新清理了有关行政审批事项，这次清理出行政审批项目125项，其中行政许可项目有109项，非行政许可项目16项。去年12月底，我署按要求将清理结果和有关材料报送到国务院审改办。
　　国务院审改办依据《行政许可法》和行政审批制度改革的政策规定,对我署经过再次清理上报的行政审批项目进行了审核，提出了初核意见，剔除了一些不属于审批事项的项目，并对一些项目进行了合并，结果是我署共有69项行政审批项目（包括行政许可类审批项目和非行政许可类审批项目）。经国务院审改办和我署双方确认，并报经国务院行政审批制度改革工作领导小组并国务院常务会议审定，我署的行政审批项目取消19项，下放5项，保留不变45项。取消的19项和下放的5项审批项目已在《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》中予以公布（国发【2004】16号，附件1第238至256项，附件3第20至24项）。
　　我署保留不变的45项行政审批项目中，有行政许可类审批项目40项，非行政许可类审批项目5项。其中，对于40项行政许可类审批项目，从设定的法律依据上，可以分为两大类：一是属于法律、行政法规设定的行政审批项目，二是属于非法律、行政法规设定的行政审批项目。
　　我署属于法律、行政法规设定的行政审批项目共有20项。根据《行政许可法》的规定，这20项行政审批项目具有合法依据，经国务院审改办核定也具备合理性，属于保留的范围，国务院不公布。这20项行政审批项目具体是：
　　1．设立图书出版单位审批；
　　2．图书出版单位变更名称、主办单位或其主管机关、业务范围，合并或者分立审批；
　　3．设立互联网出版机构审批；
　　4．互联网出版机构变更名称、主办单位或其主管机关、业务范围，合并或者分立审批；
　　5．设立电子出版物出版单位审批；
　　6．电子出版物出版单位变更名称、主办单位或其主管机关、业务范围，合并或者分立，新增或者改变连续型电子出版物名称、刊期审批
　　7．设立音像出版单位审批
　　8．音像出版单位变更名称、主办单位或其主管机关、业务范围，兼并或者合并、分立审批
　　9．设立音像（音带、像带等）复制单位审批
　　10．音像（音带、像带等）复制单位变更业务范围，兼并或者合并、分立审批
　　11．报纸、期刊创办审核
　　12．报纸、期刊变更名称、业务范围、主办单位或者其主管机关审核
　　13．报纸变更刊期审批物经营许可证核发
　　16．设立出版物进口经营单位审批
　　17．（图书、音像、电子出版物、期刊、互联网出版机构）出版重大选题备案
　　18．在境内举办境外出版物展览审批
　　19．进口出版物备案
　　20．接受境外机构或者个人赠送出版物审批
　　属于部门规章和规范性文件等非法律、行政法规设定的行政审批项目，我署共有20项。根据行政许可法的规定，这20项属于无合法依据的情况，国务院已于2004年6月29日发布决定，将这20项审批项目予以保留，即《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号，附件第315至334项）中列明的以下项目：
　　1．新闻出版中外合作项目审批
　　2．设立电子出版物复制单位审批
　　3．著作权涉外机构、国（境）外著作权认证机关、外国和国际著作权组织在华设立代表机构审批
　　4．只读类光盘生产设备引进、增加与更新审批
　　5．设立中外合资、合作和外商独资出版物分销企业审批
　　6．非电子出版物出版单位委托电子出版物复制单位复制计算机软件、电子媒体非卖品审批
　　7．电子出版物制作单位接受境外委托制作电子出版物审批
　　8．设立电子出版物发行单位审批
　　9．出版物发行单位变更名称、业务范围、地址或者兼并、合并、分立审批
　　10．电子出版物复制单位改变业务范围、合并或者分立审批
　　11．期刊出版增刊审批
　　12．期刊变更登记地审批
　　13．设立省内出版物连锁经营企业审批
　　14．出版境外著作权人授权的电子出版物（含互联网游戏作品）审批
　　15．电子出版物出版单位与境外机构合作出版电子出版物审批
　　16．电子出版物进口单位进口电子出版物制成品审批[page]
　　17．境外新闻出版机构在境内设立办事机构审批
　　18．出版单位改变资本结构审批
　　19．新闻记者证核发
　　20．设立报刊记者站审批
　　我署的5项非行政许可类审批项目为：
　　1．文化、广播影视、新闻出版重大改革措施审批
　　2．组建报业、出版、发行、期刊及大型新闻集团审批
　　3．订户订购境外出版物审批
　　4．举办全国性出版物订货、展销活动审批
　　5．在境外展示、展销国内出版物审批
　　二、我署近期开展的行政审批制度改革的主要工作
　　《行政许可法》颁布以后，开展行政审批制度改革就要与贯彻实施这部重要法律紧密结合起来。最近几个月，我署根据行政许可法的规定、国务院的部署，制定了关于贯彻行政许可法的实施方案，抓紧开展了三项工作：一是研究制定行政审批项目取消、下放后的后续监管措施，防止管理脱节；二是清理关于行政审批的规定，对不符合行政许可法的规定予以废止、修改；三是清理保留的行政许可项目的有关依据、程序等，予以公布。
　　（一）关于取消、下放的行政审批项目的后续监管措施
　　进行行政审批制度改革，取消、下放部分行政审批项目，并不是对这些事务放任自流、放手不管。对于行政审批项目取消、下放后，如何完善和强化后续监管措施，国务院《关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见》要求，各部门对取消审批后仍需加强监管的事项，要切实加强后续监管，防止管理脱节，绝不能因为审批项目取消而放弃或消弱监管职责。据此，就国务院三批调整行政审批项目的决定中涉及我署的审批项目，我署于6月15日印发《关于公布取消和下放的新闻出版总署行政审批项目后续监管措施的通知》（新出法规[2004]731号），要求严格执行后续监管措施，加大事中检查、事后稽查的力度，切实保证管理措施到位。
　　（二）清理有关行政审批的规章和规范性文件
调整行政审批项目，必然涉及规定这些审批项目的规章和规范性文件的清理，包括废止和修改。我署经过大量工作，完成了清理任务，于6月18日颁布了《关于实施<中华人民共和国行政许可法>清理有关规章、规范性文件的决定》（新闻出版总署令第24号）和关于修改《出版物市场管理规定》的决定（新闻出版总署令第23号），对废止与修改的规章与规范性文件作出了明确规定。
　　（三）公开行政许可事项、依据、条件、数量、程序等
根据《行政许可法》的规定，行政机关应当将行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录、申请书格式文本等公开。这项工作既是行政许可法规定必须履行的任务，也是政务公开、转变职能、反腐倡廉的需要。我署于7月15日发表公告，将我署实施的36项行政许可事项的相关内容予以公布。另有4项由我署规章、规范性文件设定，2004年6月29日《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务??内出版物连锁经营企业审批，非电子出版物出版单位委托电子出版物复制单位复制计算机软件、电子媒体非卖品审批，电子出版物制作单位接受境外委托制作电子出版物审批，设立报刊记者站审批）的实施机关为省、自治区、直辖市新闻出版行政部门，由各省、自治区、直辖市新闻出版行政部门公布有关事项内容。
　　三、行政审批制度改革中的五个具体问题
　　（一）关于年检
　　根据国务院审改政策和实施许可法的解释，包括年检在内的定期检验是行政机关对被许可人是否依法从事有关行政许可事项活动的检查监督手段，不是行政许可，但须由法律、行政法规明确规定。
　　（二）关于出版专业人员职业资格审批
　　出版专业人员职业资格审批由规章、规范性文件设定，属于总署保留的行政审批项目，但在国务院的保留决定中没有直接列在总署名下，而是体现在决定的第84项，即“列入政府管理范围的专业技术人员执业资格审批”，实施机关是：人事部、国务院各有关主管部门，包括新闻出版总署。因此，总署据此可以实施出版专业人员职业资格审批。
　　（三）关于备案
　　备案作为一种行政管理手段，分为两种：事先备案和事后备案。事先备案等同于审批，所以属于行政审批制度改革和《行政许可法》规定的范畴，如出版物重大选题备案、进口出版物备案。事后备案属于事后告知性质，不属于行政审批制度改革和《行政许可法》规定的范畴。
　　（四）关于书号、版号核发
　　书号、版号是图书、音像出版单位出版权的标志，书号、版号核发是管理出版单位及其出版活动的重要手段，不属于行政审批，因此没有纳入行政审批制度改革的范围。
　　（五）关于收费
　　按照财政部《关于严格按照行政许可法审批管理行政许可收费的通知》执行。
　　四、继续深化行政审批制度改革
　　继续深化行政审批制度改革，既是一项紧迫工作，又是一项长期任务。总署要根据国务院确定的继续深化行政审批制度改革的总体思路，主要积极开展以下工作：
　　一是认真研究解决深层次问题。继续深化新闻出版审批制度改革，必然涉及机制、体制等深层次问题。比如，新闻出版单位基本上要转制为企业，现行的审批制度应当进行怎样的调整；新闻出版行政管理的重点是出版环节，可否在抓住重点、放开一般的原则下，向地方新闻出版行政部门多下放一些一般审批项目。
　　二是抓紧贯彻落实强化后续监管。国务院决定取消部分行政审批项目，这是十分严肃的事情，各行政机关必须坚决贯彻落实。对于国务院已经决定取消的行政审批项目，要坚决予以取消，不能再行审批或者变相审批；对国务院决定下放的行政审批项目，要做好上下衔接，确保管理不出现脱节；对于批准保留的行政审批项目，要按照行政许可法的规定，抓紧制定比较完善的程序制度。对于审批取消后还需要通过其他方式监管的事项，主要是落实已经公布的监管措施，并继续加以完善，特别是要认真研究和充分运用间接管理、动态管理和事后管理手段，强化和完善宏观规划、公共服务职能。我署公布的取消项目的后续监管措施，从严格意义上看，与《行政许可法》的规定和国务院的要求，还有不小距离，确需进一步完善。
　　三是建立健全监督制约机制和责任追究制度。行政审批是行政机关的主要权力形式，而权力如果没有严格有效的机制约束和制度规范，就会出现权力滥用和滋生腐败。所以，深化行政审批制度改革的一项十分重要的工作就是建立健全监督制约机制和责任追究制度。建立健全监督制约机制，首先要查找和分析审批当中容易导致行为失范、尤其是滋生腐败问题的部位和环节，其次是有针对性地制定实施避免问题发生以及有效制止问题的机制和制度，使审批程序、环节之间紧密衔接、前后监督、互相制约。建立健全责任追究制度，首先要明确实施审批的部门、机构和人员的具体责任，其次明确规定不依法履行审批责任的法律后果。对于行政审批监督制约和责任追究，《行政许可法》已有规定，我们的工作是根据法律规定，结合新闻出版行政审批的实际，制定并实行更加具体明确的制度规范。[page]
　　特此通报。

新闻出版总署
二零零四年九月三日

（信息新闻出版总署政策法规司）