关于《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》的说明

--2001年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受全国人大农业与农村委员会委托，现就《中华人民共和国农村土地承包法(草案)》(以下简称草案)作如下说明。

按照九届全国人大常委会立法规划的要求，全国人大农业与农村委员会组成了由有关部门领导和专家学者参加的《中华人民共和国农村土地承包法》起草组，于1999年1月着手起草草案。起草组在深入调查研究和广泛征求地方人大、有关部门、基层干部、农民群众和长期从事农业领导工作的老同志及专家学者意见的基础上，经过反复论证、多次修改，拟定了草案。全国人大农业与农村委员会先后召开会议讨论修改，并经第二十三次全体会议审议通过了这个草案。现将立法的必要性、草案的指导思想和主要内容说明如下：

一、制定农村土地承包法的必要性

实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村的一项基本政策，是我国农村的一项基本经营制度。农村改革以来，全国普遍实行了家庭承包经营责任制，极大地调动了广大农民群众的生产积极性，1993年国家将这一制度写入宪法。同年，党中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，受到广大农民群众的热烈拥护，全国各地农村先后进行了延长土地承包期工作。截止2000年底，全国已有98%左右的村组基本完成了延包工作。但是，由于土地承包关系缺乏法律的规范和保护，一些基层干部和农民群众对“承包期30年不变”的政策仍心存疑虑。同时，土地承包后的管理过程中如何维护承包方和发包方的权益；承包合同纠纷如何及时、公正地解决；土地承包经营权如何适应农业产业化、现代化发展的要求有序地流转等，都需要通过法律加以规范。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”广大基层干部和农民群众也热切希望尽早制定规范农村土地承包关系的法律。改革开放二十多年来，党的农村土地承包政策已趋于完善，土地承包工作也积累了丰富的经验，全国有二十八个省(自治区、直辖市)已经制定了这方面的地方性法规，在此基础上制定农村土地承包法的条件已经成熟。这部法律的制定和实施，对于保持党在农村的基本政策的连续性和稳定性，更好地保护农民的合法权益，进一步调动其积极性，促进农业和农村经济乃至整个国民经济的发展，具有重要而深远的意义。

二、制定农村土地承包法的指导思想和原则

土地是农业最基本的生产要素，是农民基本的生活保障。通过立法稳定和完善农村土地承包关系，是促进和保障农业发展、农民增收和农村稳定的一项重大举措。草案的指导思想和立法宗旨是，以宪法为依据，全面准确地贯彻落实党的十五届三中全会决定精神，稳定和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包双方当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会稳定。

根据上述指导思想，草案坚持以下原则：一是维护农村土地承包关系的长期稳定；二是土地承包要尊重大多数农民的意愿，坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、农民三者的利益关系；三是在稳定承包关系的基础上，支持和保护土地承包经营权依法自愿、有偿流转；四是注意与延包工作的实践相衔接，确认延包合同有效，本法实施后，凡符合国家有关规定的，不得再进行变更或者调整；五是原则性与灵活性相结合，考虑到各地情况差别很大，草案对一些问题只作原则性规定，给地方制定具体办法留有一定的空间。

三、本法的结构和重点

在坚持土地集体所有的基础上，为切实保障土地承包关系的长期稳定，更好地保护农民的土地承包经营权，并与即将制定的物权法相衔接，草案将土地承包分为家庭承包和其他形式的承包。家庭承包是按照国家有关规定进行的、人人有份的承包，主要是耕地、林地和草地；其他形式的承包，即通过招标、拍卖和协商等进行的承包，主要是“四荒”等其他土地。对家庭承包的土地实行物权保护，土地承包经营权至少30年不变，承包期内除依法律规定外不得调整承包地，承包方不得收回承包地，土地承包经营权可以依法转让、转包、入股、互换等，可以依法继承。对其他形式承包的土地实行债权保护，当事人的权利义务、承包期和承包费等，均由合同议定，承包期内当事人也可以通过协商予以变更。草案分为总则、家庭承包、其他形式的承包、法律责任和附则共五章，突出家庭承包及土地承包经营权的保护和流转。

四、本法的名称和调整范围

草案采用农村土地承包法的名称，并对农村土地作了限定：农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面，以及依法用于农业的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。起草过程中，对本法的名称有两种不同意见：一种意见认为“农村土地”范围太宽，包括农村的宅基地、建设用地等，而这些土地不应纳入本法的调整范围，草案名称应为农用土地承包法。另一种意见认为，为更好地体现土地承包经营权物权化的特点，草案名称应为农村土地使用权法。

经过反复研究，我们认为，土地管理法规定的农用地不包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩，但这些土地的承包也迫切需要依法加以规范，应当纳入本法的调整范围。同时，草案第二条已明确农村土地不包括农村宅基地和建设用地。多年来，我国农村土地一直实行承包经营制度和承包土地的合同管理，农村土地承包的提法已为广大干部和农民群众接受，如采用使用权的概念容易引起农民的误解。而且，草案根据实践经验和物权化的要求，对家庭承包规定了如前所述的一些具有物权性质的内容。所以，草案现用名称是合适的。

五、承包期内能否调整承包地

征求意见过程中，一些地方提出，现阶段，土地不仅是农民重要的生产资料，也是他们的生活保障。30年承包期内情况会发生很大变化，完全不允许调整承包地难以做到，建议在特殊情况下应当允许按照法律规定的程序进行必要的小调整。经过反复研究，我们认为，过去土地承包关系不稳定，主要原因在于通过行政手段频繁调整承包地，带来不少问题，农民群众意见很大。因此，承包期内必须坚持“增人不增地，减人不减地”。今后出现人地矛盾，主要应当通过土地流转、开发新土地资源、发展乡镇企业和第二、三产业等途径，用市场的办法解决，不宜再用行政手段调整承包地。只有在个别情况下，经过批准，才可以适当调整承包地。据此，草案规定：承包期内不得调整承包地。但部分农户因自然灾害失去承包地且没有生活保障的，经所在地县级人民政府批准，可以适当调整承包地。同时规定，可以将依法预留的机动地、通过依法开垦增加的土地、承包方自愿交回的承包地等，承包给新增劳动力，以解决人地矛盾。

六、土地承包期限

稳定农村土地承包关系，关键是土地承包要有一个较长的期限。为了体现“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的精神，调动农民的生产积极性，同时考虑到有的地方已经将耕地的承包期限确定为五十年，林地承包的期限一般确定为五十年甚至七十年，草案规定：“实行家庭承包的农村土地，承包期至少三十年”。强调“至少”二字，既符合林业和一些地方的承包实际，也有利于维护承包关系的长期稳定。

七、保护妇女合法权益

土地承包经营过程中，妇女的合法权益得不到很好的保护是一个需要重视的问题。主要表现在，妇女出嫁后集体经济组织要求收回承包地，妇女离婚时承包经营权得不到保障，特别是妇女离婚后与原夫不在同一集体经济组织的，承包经营权更容易受到侵害。为保障妇女的合法权益，草案规定：农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何单位和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。妇女结婚的，在承包期内发包方不得收回其承包地。妇女离婚的，已取得的土地承包经营权在承包期内依法受到保护，可以作为家庭财产处理。

八、土地承包经营权流转

目前农村土地延包工作已基本完成，随着农业产业化和现代化进程的加快，今后工作的重点之一就是土地经营权流转的管理。规范土地承包经营权流转，使其有序地进行，有利于推动农业产业化经营和农业与农村经济结构调整，也有利于维护农村土地承包关系的长期稳定。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，土地使用权流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行。据此，草案规定：国家支持和保护土地承包经营权依法自愿、有偿流转。同时规定，土地承包经营权流转的形式包括转让、转包、入股、互换等。在流转程序方面，规定土地承包经营权流转应当签订书面合同，并向发包方备案；需要办理登记的，应当依法登记。通过招标、拍卖、协商等其他形式承包农村土地的，承包合同权利义务的转让由合同约定；但经依法登记取得承包经营权证、林权证等土地使用权证书的，其土地承包经营权或者土地使用权按照家庭承包的有关规定流转，以便与现行“四荒”政策相衔接。

九、土地承包合同纠纷的仲裁

处理承包合同纠纷是农村土地延包工作完成后的另一项重要工作。实行家庭承包的，签订承包合同并取得土地承包经营权证后，土地承包经营权即作为一种物权存在，独立于承包合同，其权利和义务都是法定的。因此，家庭承包合同的纠纷体现为土地承包经营权的纠纷，应当通过物权方式解决，例如，承包方的土地承包经营权受到侵害的，承包方有权根据法律要求侵权行为人停止侵害、恢复原状、赔偿损失，可以请求乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门调解处理，也可以向人民法院起诉。其他形式承包的承包合同发生纠纷的，应当按照方便农民群众的原则，采取多种方式，通过协商、调解、仲裁、诉讼等方式解决。由于土地承包合同具有特殊性，仲裁法第七十七条规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”根据不少地方的实践经验，草案规定：承包合同在履行过程中发生纠纷的，双方当事人可以协商解决。协商不成的，可以由发包方所在乡(镇)人民政府调解处理；调解无效或者当事人对调解结果不服的，可以向承包合同纠纷仲裁委员会申请仲裁；没有设立仲裁委员会或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向承包合同纠纷仲裁委员会申请仲裁，或者向人民法院提起诉讼。

十、与延包工作的衔接

目前，延包工作已经基本完成，新一轮承包关系已经形成。因此，制定农村土地承包法必须考虑与延包工作的实际相衔接，不能因本法的制定引发新的矛盾和问题。为此，草案在附则中作出了多项规定。一是本法实施前已按中办、国办《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》完成延包工作的，本法实施后视为有效，不得重新承包或者调整承包土地。不符合上述规定的，应当予以纠正。二是本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。三是本法实施前已经依法取得的土地承包经营权证、林权证等土地使用权证书，本法实施后继续有效。四是本法实施前签订的家庭承包合同有允许调整承包土地约定的，除符合本法第二十六条规定的情形以外，本法实施后，该约定视为无效。

我的说明完了，请审议。